本文原刊于《經(jīng)濟(jì)思想史學(xué)刊》2021年第2期，原題為《日本的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、農(nóng)業(yè)發(fā)展困境及其鏡鑒意義》，轉(zhuǎn)載自《經(jīng)濟(jì)思想史學(xué)刊》，轉(zhuǎn)載請注明來源。

韓朝華

中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所

自20世紀(jì)60年代以來，日本為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)平衡發(fā)展，推出了多種旨在改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的政策，但這些政策未能取得預(yù)期成效，還使日本農(nóng)業(yè)陷入明顯的發(fā)展困境。其主要表現(xiàn)是，小微兼業(yè)農(nóng)戶長期居農(nóng)戶多數(shù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、成本高、缺乏國際競爭力，并在發(fā)展上面臨農(nóng)民高齡化和后繼乏人的困局，還導(dǎo)致日本的食物自給率持續(xù)下降。日本社會中的多種經(jīng)濟(jì)、文化因素導(dǎo)致了日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的失敗。當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)也面臨許多與日本農(nóng)業(yè)類似的發(fā)展難題，了解日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的基本背景及其教訓(xùn)，有助于思考中國農(nóng)業(yè)如何才能避免日本農(nóng)業(yè)所陷入的發(fā)展困境。

1961年，日本為扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展失衡，出臺了《農(nóng)業(yè)基本法》。在此基礎(chǔ)上，日本政府推出了一系列轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本結(jié)構(gòu)的政策，希望由此改善日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢，確保日本農(nóng)業(yè)的自立和持續(xù)繁榮。這套政策也因此被統(tǒng)稱為“基本法農(nóng)政”。①但就這套政策的實(shí)施效果來看，“基本法農(nóng)政”未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。其中最大的問題是，這套政策在推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營上乏善可陳，因而導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)效率低、成本高、缺乏國際競爭力，還使日本的食物供給安全失卻保障。

在20世紀(jì)90年代里，國內(nèi)學(xué)界對日本農(nóng)業(yè)政策的認(rèn)識以肯定日本農(nóng)政實(shí)踐為主流，很少有人關(guān)心日本農(nóng)業(yè)政策中的問題，致使國內(nèi)學(xué)界對日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的失誤知之甚少。進(jìn)入21世紀(jì)后，日本政界和學(xué)界關(guān)于農(nóng)政改革的討論空前高漲。受此影響，中國的農(nóng)政研究者也開始注意日本農(nóng)業(yè)政策中的問題。但國內(nèi)文獻(xiàn)對這方面的反映尚處于零散議論狀態(tài)，未見有全面分析日本農(nóng)政現(xiàn)狀的，如胡霞（2009）、康偉立（2018）、葉興慶和翁凝（2018）、樸京玉（2009）、王應(yīng)貴（2015）等。這不利于我們認(rèn)識日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的問題和教訓(xùn)，也難以從中汲取有助于中國農(nóng)業(yè)改革和轉(zhuǎn)型的政策啟示。

本文秉承政策評估上的實(shí)踐檢驗(yàn)原則，梳理日本政界和農(nóng)經(jīng)學(xué)界在日本農(nóng)業(yè)政策和體制改革上的主流判斷，利用日本農(nóng)林水產(chǎn)省公布的權(quán)威資料和數(shù)據(jù)，全面分析20世紀(jì)60年代以來日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的要點(diǎn)及其實(shí)效，希望能有助于國內(nèi)學(xué)界深化對日本農(nóng)政現(xiàn)狀及其問題的了解。

01 “基本法農(nóng)政”及其實(shí)效

日本于20世紀(jì)50年代中期進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)高速成長、城市化進(jìn)程加快的發(fā)展階段，隨之而來的是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用工需求激增，以及農(nóng)業(yè)收入增長顯著落后于城市工薪收入增長。這引發(fā)了農(nóng)村勞動者的大量離農(nóng)，使日本農(nóng)業(yè)開始面臨青壯年勞動力短缺問題，部分偏遠(yuǎn)山村還出現(xiàn)了人口“過疏化”現(xiàn)象。同時，隨著人均收入的提高，日本國民對農(nóng)產(chǎn)品的需求不僅數(shù)量增加，而且結(jié)構(gòu)也趨于多樣化。日本既有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法滿足這種需求轉(zhuǎn)化，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量不斷增加，日本農(nóng)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)的自立受到挑戰(zhàn)。為扭轉(zhuǎn)這一趨勢，日本政府于1961年頒布了號稱“農(nóng)業(yè)版憲法”的《農(nóng)業(yè)基本法》，拉開了日本新一代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的序幕。

《農(nóng)業(yè)基本法》的核心理念集中體現(xiàn)在其第一條規(guī)定之中：國家農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)是發(fā)展農(nóng)業(yè)并提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者的地位，即提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率以消除農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)間的生產(chǎn)率差距，并通過提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者的收入使他們能過上與其他產(chǎn)業(yè)從業(yè)者相等的生活。

圍繞這一國策，《農(nóng)業(yè)基本法》提出了“有選擇地擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”“靠農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率并增加農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出”“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)”“穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格以確保農(nóng)業(yè)收入”等政策重點(diǎn)。其中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營以改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)成為“基本法農(nóng)政”的政策核心。為此，《農(nóng)業(yè)基本法》專辟第四章，集中闡述了“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)（家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營、培育自立經(jīng)營體）”的政策原則。其中，第十五條規(guī)定，國家要通過家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)代化謀求家庭農(nóng)業(yè)的健全發(fā)展，并采取必要的政策培育家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營體，使它們盡可能多地實(shí)現(xiàn)自立經(jīng)營。這種家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營體的規(guī)模能保證正常構(gòu)成家庭中的農(nóng)業(yè)從業(yè)者，在發(fā)揮正常效能的情況下基本實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，并可以獲得能確保其過上與其他產(chǎn)業(yè)從業(yè)者相等生活的收入。為維護(hù)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，《農(nóng)業(yè)基本法》第十六條還明確規(guī)定，國家要設(shè)立政策防止農(nóng)業(yè)家庭在發(fā)生遺產(chǎn)繼承時出現(xiàn)資產(chǎn)“細(xì)分化”。②

對此，日本學(xué)者小田切德美的概括是，當(dāng)時的日本農(nóng)政部門將“小微農(nóng)耕”視為阻礙日本農(nóng)業(yè)優(yōu)化發(fā)展的“根本問題”，并認(rèn)定，這個問題引發(fā)工農(nóng)業(yè)收入失衡的基本機(jī)制是“小微農(nóng)耕→農(nóng)業(yè)低生產(chǎn)率→農(nóng)民低收入”。因而，“基本法農(nóng)政”的政策邏輯是“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)→提高農(nóng)業(yè)效率→工農(nóng)業(yè)收入均衡”（小田切徳美，1999：123—124）。

由此可見，《農(nóng)業(yè)基本法》是在經(jīng)濟(jì)高速成長導(dǎo)致農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)間生產(chǎn)率差距和收入差距不斷擴(kuò)大的背景下，為應(yīng)對一系列經(jīng)濟(jì)、社會挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展而提出的農(nóng)政思路，其基本措施是推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，培育能自立經(jīng)營的家庭農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)日本農(nóng)業(yè)的持續(xù)高效發(fā)展。

圍繞《農(nóng)業(yè)基本法》的目標(biāo)，日本政府推出了一系列旨在轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)、農(nóng)村結(jié)構(gòu)的政策措施。如1962年修訂《農(nóng)地法》和《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，其中包含三項(xiàng)較重要的制度變化：（1）撤銷了原來關(guān)于自耕農(nóng)擁有農(nóng)地面積的上限規(guī)定；（2）為培育基于協(xié)作生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營體，在法律上認(rèn)可了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度；（3）為鼓勵經(jīng)由農(nóng)協(xié)組織進(jìn)行的農(nóng)地租賃和轉(zhuǎn)讓，設(shè)立了農(nóng)地信托制度。另外，從1962年開始，日本政府啟動了“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改善事業(yè)”。該“事業(yè)”包括了多種改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的支農(nóng)項(xiàng)目，如政府資助農(nóng)地整治，推廣農(nóng)機(jī)、農(nóng)藥、化肥等等。

1969年，根據(jù)“基本法農(nóng)政”實(shí)施中出現(xiàn)的新情況，日本政府又出臺了一套被稱為“綜合農(nóng)政”的政策措施。它主要包括六個方面：（1）進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化；（2）放松政府對大米生產(chǎn)和流通的管制；（3）完善城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，強(qiáng)化農(nóng)地保護(hù)，限制農(nóng)地的非農(nóng)化轉(zhuǎn)用；（4）修改《農(nóng)地法》，弱化對農(nóng)地租佃權(quán)的保護(hù)，鼓勵農(nóng)地出租和轉(zhuǎn)包，以促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)；（5）創(chuàng)立農(nóng)民養(yǎng)老金制度，為高齡農(nóng)民退休并讓渡土地創(chuàng)造條件；（6）出臺《農(nóng)村地區(qū)工業(yè)等導(dǎo)入促進(jìn)法》，鼓勵工商業(yè)向農(nóng)村擴(kuò)散，為農(nóng)村居民提供更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，以便于有離農(nóng)意愿的農(nóng)民讓出農(nóng)地（暉峻衆(zhòng)三，2008：207—208）。

在整個20世紀(jì)70年代和80年代，日本政府仍循這種結(jié)構(gòu)改善的政策思路，將促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中、推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營作為農(nóng)業(yè)政策的重心，為此出臺和修改了多項(xiàng)涉農(nóng)法律，③還開展了“加強(qiáng)農(nóng)地利用事業(yè)”。

但是，這些政策努力未能取得預(yù)期的成效。如小林肇、飯山昌弘（2001：41）所言：舊基本法所規(guī)定的目標(biāo)是擴(kuò)大規(guī)模以消除其他產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)間的生產(chǎn)率差距和收入差距，但幾乎所有農(nóng)戶的狀態(tài)都與此相距甚遠(yuǎn)；舊基本法只是在農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的某些方面實(shí)現(xiàn)了改善，但未能實(shí)現(xiàn)改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)這個真正的目標(biāo)，也沒能提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者的地位。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，日美貿(mào)易摩擦升級，美國施壓日本，要其改革經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)兩國貿(mào)易平衡。為此，日本政府于1986年提出了著名的《前川報告》，其中涉及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的政策取向是，更大程度地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，縮小農(nóng)產(chǎn)品的內(nèi)外價差，徹底推行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，等等。同年11月，日本政府“農(nóng)政審議會”發(fā)表了題為“面向21世紀(jì)的農(nóng)政基本方向”的政策宣言。其中，最引人矚目的政策變動是，提出要向重視市場機(jī)制的“國際化農(nóng)政”轉(zhuǎn)變。為此，在農(nóng)業(yè)政策上要弱化以保持農(nóng)戶收入穩(wěn)定為主旨的農(nóng)產(chǎn)品價格政策，推行靠市場機(jī)制促進(jìn)農(nóng)戶分化的政策（樫原正澄，1998：311）。該政策宣言還提出，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)國際化，要確立“能作為產(chǎn)業(yè)而自立的農(nóng)業(yè)”，以及“在國內(nèi)確?；镜氖澄锕┙o力”（暉峻衆(zhòng)三，2008：248）。

1992年，日本政府頒布了《新食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的方向》（俗稱“新政策”）。其基本目標(biāo)是“盡可能保持和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，剎住食物自給率的下降勢頭”，并期待通過淘汰低效率的小微經(jīng)營體，在日本農(nóng)業(yè)中創(chuàng)造結(jié)構(gòu)改革契機(jī)?！靶抡摺边€提出了在10年內(nèi)培育“高效穩(wěn)定經(jīng)營體”的結(jié)構(gòu)改善目標(biāo)。緊隨其后，1993年，日本政府推出了《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》，這項(xiàng)法律的亮點(diǎn)是，凡以“高效穩(wěn)定經(jīng)營體”為方向制定了改善經(jīng)營計劃的農(nóng)業(yè)從業(yè)者，由地方自治機(jī)構(gòu)將其列為“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”，并為其在農(nóng)地集中、銀行融資、稅收優(yōu)惠、設(shè)備折舊等方面提供多種政策扶持。為便于貫徹這套政策，日本再次修訂了《農(nóng)地法》和《農(nóng)協(xié)法》。

1995年世界貿(mào)易組織（WTO）成立，日本作為其成員國，須按WTO規(guī)則調(diào)整農(nóng)業(yè)政策體系和農(nóng)政架構(gòu)。為此，日本在1999年廢除了1961年制定的《農(nóng)業(yè)基本法》，出臺了《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》（俗稱“新基本法”），經(jīng)濟(jì)高成長時期的舊“基本法農(nóng)政”落幕。

2000年3月，日本政府根據(jù)“新基本法”制定了《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計劃》，再次強(qiáng)調(diào)了培育“高效穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”的目標(biāo)，提出要經(jīng)由十年的努力，至2010年，培育出33萬—37萬個家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營體和3萬—4萬個法人經(jīng)營體及生產(chǎn)組織，由他們作為“高效穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”，在日本主要農(nóng)業(yè)部門的耕地面積和飼養(yǎng)頭數(shù)中占有60%—90%的份額（暉峻衆(zhòng)三，2008：265—276）。

2009年，日本對《農(nóng)地法》進(jìn)行重大修訂。這次修訂針對現(xiàn)實(shí)中“擁有農(nóng)地卻未予充分有效利用”的問題，放棄原法中強(qiáng)調(diào)農(nóng)地歸耕種者所有的“自耕農(nóng)主義”立場，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地和有效利用農(nóng)地的原則，并將高效利用農(nóng)地定為農(nóng)地所有者的法律義務(wù)。為此，這次法律修正進(jìn)一步鼓勵了農(nóng)地租賃，并強(qiáng)化了對棄耕地和農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用的管制（橋本貴義，2009：20—28）。這是一次主攻農(nóng)地撂荒和廢棄的制度修改，涉及日本農(nóng)地管理制度的方向轉(zhuǎn)換，因而被稱為“平成農(nóng)地改革”（岸康彥，2009：94）。

可以看出，戰(zhàn)后日本農(nóng)政部門在推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換上有過很多嘗試和努力，其推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的意圖也是明確和一貫的。但就日本農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀來看，只能說，這些政策的實(shí)效乏善可陳。日本著名農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)史專家暉峻眾三認(rèn)為，“基本法農(nóng)政”的理念是，通過使自立經(jīng)營體成為日本農(nóng)業(yè)的骨干，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)之間的收入均衡，但實(shí)際情況卻與此背道而馳，從這一點(diǎn)來看的話，只能說“基本法農(nóng)政”失敗了。自立經(jīng)營也好，食物自給率也好，在日本政府過去提出的這些目標(biāo)上，盡管進(jìn)行了強(qiáng)力的政策推進(jìn)，但最終都無功而返（暉峻衆(zhòng)三，2008：205、278）。

但是，在評價這一時期的日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策時，有兩個問題需要注意。

第一，這一時期日本農(nóng)業(yè)的平均經(jīng)營規(guī)模并非毫無擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計，日本銷售農(nóng)戶④的戶均耕地面積在1978年時是1.02公頃，1991年時是1.47公頃，2019年時增至2.50公頃。但這樣的戶均耕地面積擴(kuò)大主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體總數(shù)下降幅度（76%）顯著超過農(nóng)地總面積下降幅度（42%）所致（圖1）。⑤而且，這樣的平均經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大仍然步幅過小，既未根本改變?nèi)毡巨r(nóng)業(yè)以小微經(jīng)營體為主的基本結(jié)構(gòu)，更未能扭轉(zhuǎn)同等勞動力情況下專業(yè)務(wù)農(nóng)收入比不上非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工薪收入的局面。冨田洋三（2012：123）估算，在日本，一個農(nóng)戶要想靠專業(yè)務(wù)農(nóng)獲得與非農(nóng)工薪家庭相當(dāng)?shù)穆殬I(yè)收入，其農(nóng)地經(jīng)營面積應(yīng)不少于10公頃。也就是說，這一時期日本農(nóng)業(yè)平均經(jīng)營規(guī)模雖有擴(kuò)大，仍遠(yuǎn)不足以實(shí)現(xiàn)“基本法農(nóng)政”所要達(dá)到的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展的目標(biāo)。

圖1  日本銷售農(nóng)戶平均經(jīng)營耕地面積（1978—2019年）

而且，農(nóng)戶土地經(jīng)營總規(guī)模的增大并不等于其所耕種地塊的增大。日本農(nóng)林水產(chǎn)省2013年對市町村農(nóng)業(yè)地塊集中情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在調(diào)查涉及的93個經(jīng)營體中，戶均農(nóng)地經(jīng)營面積為18.4公頃，戶均經(jīng)營地塊數(shù)為31.5塊，地塊的平均面積為0.59公頃，各經(jīng)營體所用最遠(yuǎn)地塊的距離平均為4.3公里；以位于T縣N市的認(rèn)定農(nóng)業(yè)者A為例，該專業(yè)稻作農(nóng)戶共經(jīng)營耕地16.4公頃，但地塊數(shù)卻高達(dá)70塊，地塊平均面積僅0.23公頃強(qiáng)，其住所離最遠(yuǎn)地塊的直線距離是5公里（農(nóng)林水産省，2014：73）。顯然，這樣的農(nóng)地集中所能實(shí)現(xiàn)的生產(chǎn)效率提高是很有限的。

更重要的是，在評價農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的變化時不能只著眼于一國自身的縱向比較，還須考慮世界范圍的橫向比較。如日本農(nóng)林水產(chǎn)省在《平成19年度食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村動向》（農(nóng)業(yè)白書）中指出，從2006年的農(nóng)戶平均耕作農(nóng)地面積來看，日本雖然從1965年的1.1公頃增至1.8公頃，但與2005年美國的180.2公頃和歐洲共同體的16.9公頃相比還是差距很大（農(nóng)林水産省，2008：16）。所以，與其他發(fā)達(dá)國家相比，這個時期內(nèi)，日本農(nóng)業(yè)的經(jīng)營小微性依然很突出。

第二，這個時期內(nèi)日本的農(nóng)業(yè)發(fā)展逐步陷于困境，甚至面臨存續(xù)危機(jī)，并不等于日本的農(nóng)民和農(nóng)村也陷入了危機(jī)。相反，在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，日本的農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了整體脫貧，日本也消除了城鄉(xiāng)之間的收入差距。但日本農(nóng)村和農(nóng)民的脫貧卻是與日本農(nóng)業(yè)的持續(xù)衰退和萎縮同步推進(jìn)的，這成為戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的獨(dú)特景觀。其要害在于，大量農(nóng)業(yè)人口其實(shí)已經(jīng)以非農(nóng)業(yè)收入為家庭主要生計來源，卻仍長期不放棄作為家庭輔業(yè)的小微農(nóng)業(yè)，而是憑借現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和政府保護(hù)，以“省力化”的方式粗放經(jīng)營散碎農(nóng)地，甚至予以撂荒和棄耕。這成為導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)效率低、發(fā)展慢、難自立的癥結(jié)所在。這不是“基本法農(nóng)政”所追求的，而是廣大日本農(nóng)戶自發(fā)選擇的結(jié)果。日本農(nóng)政的最大軟肋是在遏制這一傾向上有心無力，多項(xiàng)制度設(shè)計和政策規(guī)劃流于空文。

02 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策失靈的后果

日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，日本農(nóng)業(yè)的平均經(jīng)營規(guī)模過小，給日本的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展帶來了一系列嚴(yán)重后果。其中，最突出且影響深遠(yuǎn)的后果是日本農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的進(jìn)口依存度不斷上升。據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省的數(shù)據(jù)，在1960—2018年期間，日本的谷物、肉類、蔬菜、油脂這四類主要食物的國內(nèi)供需缺口持續(xù)擴(kuò)大，不得不靠擴(kuò)大進(jìn)口來滿足需求。其中，谷物供應(yīng)的進(jìn)口依存度從37.5%升至73.2%，肉類供應(yīng)的進(jìn)口依存度從10.3%升至46.3%，蔬菜供應(yīng)的進(jìn)口依存度從0.2%升至20.7%，油脂供應(yīng)的進(jìn)口依存度從18.1%升至32.3%。

食物供給的進(jìn)口依存度持續(xù)走高的另一面就是食物自給率的一路下行。據(jù)統(tǒng)計，從1960年到2018年，日本按熱量計算的綜合食物自給率從79%降至37%，按生產(chǎn)額計算的綜合食物自給率從93%降至66%，其主食谷物的自給率從89%降至59%（圖2）。另據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省測算，2013年日本的谷物自給率在世界173個國家中排第124位，在35個經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國中排第30位。在日本內(nèi)閣府2006年12月份對普通民眾所做的“食物供給特別輿論調(diào)查”中，約有70%的受訪者認(rèn)為日本的食物自給率太低了（農(nóng)林水産省，2007：4）。

圖2 日本食物自給率走勢（1960—2018年）

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策失敗的另一個重要后果是日本農(nóng)業(yè)長期難以擺脫其生產(chǎn)上的低效率和高成本，日本農(nóng)產(chǎn)品的巨大國內(nèi)外差價就是這一點(diǎn)的集中反映。暉峻衆(zhòng)三（2009：26）指出，日本對大米征收了將近800%的高關(guān)稅。Mulgan（2015：9）認(rèn)為，日本是唯一用高達(dá)百分之幾百的關(guān)稅（如對大米是700%，而對魔芋是1000%）來保護(hù)特定農(nóng)業(yè)品的國家。陳仁安（2018）指出：“按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）的統(tǒng)計，2015年，日本的小麥、大米、大麥、大豆等主要農(nóng)產(chǎn)品的價格是其他發(fā)達(dá)國家的數(shù)倍，尤其是大米價格是澳大利亞的10倍，是美國的5倍。”盡管說法不一，但日本農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)市場價大幅高于國際市場價是基本事實(shí)。它表明，日本農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率顯著低于國際市場水平。

農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模過小的另一后果是單個農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出太少，因而多數(shù)農(nóng)戶無法靠農(nóng)業(yè)收入維持家庭生計。在這種情況下，若無非農(nóng)收入來源，農(nóng)戶會陷于貧困甚至破產(chǎn)。多數(shù)發(fā)達(dá)國家化解這一問題的基本途徑是推動農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，在不斷降低人地比率的基礎(chǔ)上，憑借資本替代勞力的技術(shù)進(jìn)步，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)平均經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，由此實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)從業(yè)者與非農(nóng)業(yè)從業(yè)者的收入趨同。但在日本，這樣的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換并未實(shí)現(xiàn)。

在日本戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧并消除城鄉(xiāng)收入差別的主要途徑不是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，而是日本農(nóng)戶在非農(nóng)領(lǐng)域中的受雇兼業(yè)。這反映在統(tǒng)計上就是日本農(nóng)戶中兼業(yè)農(nóng)戶的比重不斷上升。如日本的銷售農(nóng)戶在統(tǒng)計中被分為“主業(yè)農(nóng)戶”、“準(zhǔn)主業(yè)農(nóng)戶”和“副業(yè)農(nóng)戶”三類，⑥它們在銷售農(nóng)戶中的比重，1996年時分別為25.2%、28.6%、46.2%，到2019年，這三個比重分別變?yōu)?/span>21.2%、15.0%、64.6%。即銷售農(nóng)戶中，主業(yè)農(nóng)戶的比重長期不足三成，其余七成以上農(nóng)戶的收入主要靠非農(nóng)兼業(yè)。

另外，從農(nóng)戶凈收入中的農(nóng)業(yè)凈收入占比來看，1950年是68.5%，1960年降至50.2%，到2003年更跌至14.3%。從2004年起這項(xiàng)統(tǒng)計的口徑有變，使這一比重有所上升，但也只達(dá)到24.8%，2016年時為35.5%，2017年時為36.3%，都遠(yuǎn)不及半數(shù)?？梢姡r(nóng)業(yè)經(jīng)營在多數(shù)日本農(nóng)戶中早已處于輔助地位。

日本國土空間不大，大量農(nóng)戶可以在離家不遠(yuǎn)的地方獲得非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，這是日本多數(shù)農(nóng)戶能普遍從事非農(nóng)兼業(yè)的基本條件。而小微經(jīng)營也使多數(shù)農(nóng)戶可以在主要從事非農(nóng)兼業(yè)的同時，用空余時間完成自家的農(nóng)事作業(yè)。再加上經(jīng)濟(jì)高成長時期日本農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化和化學(xué)化，使小微農(nóng)戶的農(nóng)事作業(yè)負(fù)擔(dān)大為減輕，更有條件從事非農(nóng)兼業(yè)（田林明、井口梓，2005：94）。也就是說，在日本，快速的農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步?jīng)]有成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營的手段，反而成了固化農(nóng)業(yè)小微經(jīng)營并助長農(nóng)戶兼業(yè)的利器。

日本農(nóng)業(yè)中的這些問題使日本農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入了兩個長期難以擺脫的困境。

第一，在大量農(nóng)業(yè)從業(yè)者將主要精力投入非農(nóng)兼業(yè)的同時，新增就業(yè)人口中的青壯年很少進(jìn)入農(nóng)業(yè)就業(yè)，這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)就業(yè)人口趨于高齡化。據(jù)日本的農(nóng)林業(yè)普查數(shù)據(jù)，在1995—2015年期間，日本銷售農(nóng)戶中“農(nóng)業(yè)就業(yè)人口”的平均年齡從59.1歲升至66.4歲。表1顯示了日本農(nóng)業(yè)從業(yè)者人數(shù)的年齡段分布。可以看出，在1975年至2015年期間，60歲以下年齡從業(yè)者的比重從78.1%降至42.2%，而60歲以上從業(yè)者的比重則從21.9%升至57.8%，其中70歲以上的從業(yè)者已超三成。日本農(nóng)業(yè)正面臨后繼無人的前景。

表1  日本農(nóng)業(yè)從業(yè)者年齡分布的推移（1975—2015年）（單位：%）

說明：從1985年起統(tǒng)計口徑從所有農(nóng)戶中的農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)改為銷售農(nóng)戶中的農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)。

第二，農(nóng)地棄耕和撂荒現(xiàn)象難以遏制。據(jù)統(tǒng)計，日本的耕地總面積在1960年時為607.1萬公頃，到2016年時減至447.1萬公頃。這主要是因?yàn)?，日本的農(nóng)地荒廢速度超過了農(nóng)地新增速度。以日本農(nóng)地的廢棄與擴(kuò)張面積比為例，1956年為0.61，1959年為1.10，1972年為2.02，1990年為3.33，2016年為4.98，該比率的最高值出現(xiàn)在1996年和1997年，分別達(dá)到了8.69和8.04。另據(jù)日本農(nóng)林業(yè)普查的數(shù)據(jù)，日本的農(nóng)地撂荒棄耕⑦率在1955年時為0.1%，在2000年時為7.4%，最近一次普查（2015年）的結(jié)果是4.4%（圖3）。

圖3  日本農(nóng)地撂荒棄耕情況（1950—2015年）

這些現(xiàn)象都表明，日本農(nóng)業(yè)不僅沒能具備滿足國內(nèi)基本食物需求的能力，且發(fā)展態(tài)勢每況愈下，前景堪憂。如暉峻眾三在《日本農(nóng)業(yè)150年——1850—2000年》一書中尖銳指出的：日本成為經(jīng)濟(jì)大國的另一面是在極端農(nóng)業(yè)小國的路上疾進(jìn)（暉峻衆(zhòng)三，2008：1）。2010年日本農(nóng)林水產(chǎn)省向國會提交的農(nóng)業(yè)白書（『平成21年度食料?農(nóng)業(yè)?農(nóng)村の動向』）也坦陳：“現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)正處于危機(jī)之中，農(nóng)業(yè)從業(yè)者減少和高齡化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總額和農(nóng)業(yè)收入驟減、農(nóng)地面積減少的情況都在持續(xù)，新加入者無幾，農(nóng)業(yè)正面臨喪失其作為產(chǎn)業(yè)存續(xù)下去的可能性。農(nóng)村中也因過疏化和高齡化的進(jìn)展以及收入機(jī)會的減少而陷于凋敝，連地域共同體都難以為繼了。”（農(nóng)林水産省，2010：1）

03 日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策失靈的主要原因

關(guān)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策何以成效不彰，日本政界和學(xué)界目前主要從四個方面來探討其原因。

（一）力保小微農(nóng)戶的日本農(nóng)協(xié)

日本農(nóng)協(xié)雖號稱農(nóng)民自治組織，但它是借行政力量自上而下地發(fā)展起來的（林秀彌、西澤雅道，2015：354—355）。從組織形態(tài)看，日本農(nóng)協(xié)有三大特點(diǎn)：首先，它囊括了日本幾乎所有的農(nóng)戶，是一個全國一統(tǒng)的龐大組織；其次，農(nóng)協(xié)的業(yè)務(wù)活動除農(nóng)業(yè)服務(wù)外，還包括信用、保險、醫(yī)療、社會服務(wù)、文化活動等，幾乎覆蓋了農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活的各個方面，素有“萬能店”之稱；再次，農(nóng)協(xié)的整個組織系統(tǒng)分全國、都道府縣和村莊三個層級，這種金字塔型的層級組織體系使日本農(nóng)協(xié)具有很強(qiáng)的組織統(tǒng)制性和社會動員力，成為日本農(nóng)政當(dāng)局在鄉(xiāng)村中貫徹農(nóng)業(yè)政策的得力助手，因而日本農(nóng)協(xié)一直有政府“農(nóng)政分包商”之名（本間正義、神門善久，2004：44—47）。農(nóng)協(xié)系統(tǒng)與日本農(nóng)政官僚集團(tuán)之間存在著長期的合作和依存關(guān)系。

日本農(nóng)協(xié)贏得農(nóng)民支持和擁護(hù)的基本途徑是為農(nóng)村居民提供服務(wù)。這主要體現(xiàn)為兩個方面，一是為農(nóng)戶（尤其是小微兼業(yè)農(nóng)戶）提供全面的生產(chǎn)和生活服務(wù)，二是為推動政府的農(nóng)業(yè)保護(hù)而展開院外游說。

以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為家庭輔業(yè)的小微兼業(yè)農(nóng)戶能夠投入農(nóng)事的時間和精力有限，他們需要借助外部幫助來“省力地”完成農(nóng)事作業(yè)。而日本農(nóng)協(xié)為農(nóng)戶提供的產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)正好滿足了兼業(yè)農(nóng)戶的這種需要。這是大量日本農(nóng)戶能在長期從事全勤非農(nóng)兼業(yè)的同時延續(xù)其小微農(nóng)業(yè)經(jīng)營的條件之一，也是大量農(nóng)戶愿意響應(yīng)農(nóng)協(xié)政治動員的原因。在農(nóng)協(xié)為農(nóng)業(yè)保護(hù)而展開的政治游說中，推動政府的米價保護(hù)是最突出的一個方面。因而日本政治史學(xué)者升味準(zhǔn)之輔認(rèn)為，日本農(nóng)協(xié)“全年的最盛大活動，是規(guī)定米價時進(jìn)行的請愿活動”（升味準(zhǔn)之輔，1997：1212）。

維護(hù)高米價不僅有利于稻作農(nóng)戶，也有利于農(nóng)協(xié)鞏固其政治權(quán)勢。因?yàn)?，農(nóng)協(xié)政治權(quán)勢的根基在于農(nóng)村人口，若任由市場波動調(diào)節(jié)稻米生產(chǎn)，當(dāng)出現(xiàn)稻米大量過剩、價格持續(xù)下跌時，低效率、高成本的小微兼業(yè)農(nóng)戶就會退出農(nóng)業(yè)。那樣一來，農(nóng)協(xié)政治動員力所賴以維系的選民基礎(chǔ)會遭侵蝕。這是農(nóng)協(xié)要竭力避免的。因此，當(dāng)20世紀(jì)60年代末日本開始面臨大米過剩時，政府推出并得到農(nóng)協(xié)支持的應(yīng)對之策是對稻作部門實(shí)施“生產(chǎn)調(diào)整”，即憑借財政補(bǔ)貼讓所有稻作農(nóng)戶削減種植面積，轉(zhuǎn)種其他作物，俗稱“減反”。⑧減反政策直接阻礙了日本稻作農(nóng)戶中的優(yōu)勝劣汰，但它對維護(hù)農(nóng)協(xié)的權(quán)力基礎(chǔ)卻意義重大。對此，日本著名評論家山下一仁的看法是：“抬高米價，使高成本、低效率的大米兼業(yè)農(nóng)戶和高齡農(nóng)戶滯留下來，并致稻米農(nóng)業(yè)衰退，反而帶來了農(nóng)協(xié)的進(jìn)一步發(fā)展?！保ㄉ较乱蝗剩?/span>2017：32）與此相關(guān)，日本農(nóng)協(xié)還是日本社會中反對農(nóng)業(yè)對外開放的主要政治勢力。本間正義、神門善久（2004：42）認(rèn)為，農(nóng)協(xié)的作用，簡言之，就是努力保護(hù)農(nóng)村中正不斷崩潰的傳統(tǒng)村落結(jié)構(gòu)并維護(hù)農(nóng)村這個首屈一指的票倉?？梢哉f，日本農(nóng)協(xié)是日本小微農(nóng)業(yè)的堅定代言者和維護(hù)者。

（二）日本選舉制度的偏向

與此同時，日本的政黨政客與日本鄉(xiāng)村居民之間也有種種割不斷、理還亂的相互依存關(guān)系。

據(jù)升味準(zhǔn)之輔在《日本政治史》一書中介紹，日本諸中央省廳掌控著數(shù)十種乃至數(shù)百種補(bǔ)助金，許多地方自治體要靠政府補(bǔ)助金維持運(yùn)營。地方自治體和利益團(tuán)體與政黨政客共同形成了政府補(bǔ)貼的“請愿體系”。政客們利用這個體系謀求自己的當(dāng)選或晉升，地方自治體和利益團(tuán)體則通過為政客助選以謀取政府資金分配和政策制定上的好處。這樣的利益分配體系在1960年前后成形，并在20世紀(jì)70年代達(dá)于極致。在這樣的利益交換中，日本農(nóng)協(xié)憑借其在鄉(xiāng)村中掌控的巨大組織網(wǎng)絡(luò)，擁有著很強(qiáng)的政治影響力，往往能決定政客的命運(yùn)沉浮。如升味準(zhǔn)之輔所指出的：“農(nóng)協(xié)的威力在于四千幾百個基層農(nóng)協(xié)在各自選區(qū)的拉票能力。特別是在農(nóng)村選舉區(qū)，農(nóng)協(xié)的日?；顒邮聦?shí)上就是搞選舉運(yùn)動，對當(dāng)選與否具有決定性的影響?！保ㄉ稖?zhǔn)之輔，1997：1135、1209、1213）

使農(nóng)村選民與政黨政客間這種利益依存關(guān)系得以長期維系的重要條件是，日本國會議員名額在城市選區(qū)和鄉(xiāng)村選區(qū)間的分配與日本人口的城鄉(xiāng)分布明顯錯位，人口密度低的鄉(xiāng)村選區(qū)議員名額多，人口密度高的城市選區(qū)議員名額少，從而鄉(xiāng)村選票的政治權(quán)重顯著高于城市選票。差異最大時，鄉(xiāng)村與城市的選票權(quán)重比在參院選舉中超過了6∶1，在眾院選舉中超過了3∶1。1994年日本改革了選舉制度，縮小了鄉(xiāng)村與城市選票的政治權(quán)重比，但差距仍很顯著，在參院選舉中約為5∶1，在眾院選舉中略高于2∶1（本間正義、神門善久，2004：40）。由此導(dǎo)致“僅占就業(yè)人口3.8％的農(nóng)業(yè)人口卻掌握著相當(dāng)于其人數(shù)規(guī)模2—5倍的選票”。而且，城市居民成分繁雜，政治傾向多歧，因而城市選票傾向于分散；而鄉(xiāng)村居民因生活條件和居住環(huán)境的同質(zhì)性強(qiáng)，政治態(tài)度易于趨同，因而鄉(xiāng)村選票傾向于集中。所以，對于任何想要勝選的日本政黨來講，“鄉(xiāng)村選區(qū)不僅是個大票倉，而且還是定勝負(fù)的要害票倉”（李明權(quán)，2015）。

2007年，日本政府推出了兩項(xiàng)重要的農(nóng)政改革。一項(xiàng)是放棄以往向所有農(nóng)戶發(fā)放生產(chǎn)補(bǔ)貼的做法，改為只向達(dá)到一定經(jīng)營規(guī)模（北海道12公頃以上，其他都道府縣4公頃以上）的經(jīng)營體發(fā)補(bǔ)貼，從而把單個小微農(nóng)戶排除在政府的補(bǔ)貼對象之外。另一項(xiàng)是下放生產(chǎn)調(diào)整的計劃制定權(quán)，減少政府（尤其是中央政府）對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的直接干預(yù)（田家邦明，2016：183；農(nóng)林水産省，2006：107）。但這項(xiàng)政策弱化了各地農(nóng)戶在生產(chǎn)調(diào)整上的努力，引發(fā)當(dāng)年稻米價格大跌，政府不得不中途停止執(zhí)行這項(xiàng)改革，重掌生產(chǎn)調(diào)整控制權(quán)。這引發(fā)了小微農(nóng)戶和農(nóng)協(xié)方面的廣泛不滿，導(dǎo)致執(zhí)政的自民黨在2007年參議院選舉中敗北，并在2009年大選中下臺，戲劇性地印證了日本政界的一句俗話——“只要怠慢農(nóng)業(yè)票，選舉一定要遭殃”。⑨這表明，日本的政黨政客、農(nóng)政官僚集團(tuán)和農(nóng)協(xié)系統(tǒng)，圍繞日本農(nóng)業(yè)政策的制定和貫徹，形成了牢固的利益交換關(guān)系，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策與該既得利益格局的沖突阻礙了日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的有效貫徹。

（三）日本農(nóng)地管理制度的失靈

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，日本通過農(nóng)地改革，形成了地權(quán)高度分散的小農(nóng)生產(chǎn)體系，且1952年頒布的《農(nóng)地法》出于保護(hù)佃耕權(quán)的考慮，對地主的土地權(quán)益嚴(yán)加管制，使出租土地的地主難以在需要時收回土地。這顯著抑制了農(nóng)地所有者出租土地的意愿，妨礙了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和集中。而且，在戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市化的推進(jìn)，對農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用的需求不斷增加，引發(fā)農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用的價格持續(xù)攀升。在這種情況下，許多農(nóng)戶雖已不靠農(nóng)地維持生計，卻仍抓住農(nóng)地所有權(quán)待價而沽，為此甚至不惜任其農(nóng)地閑置和荒廢。而在日本，以撂荒方式保有農(nóng)地的成本是每年繳納1000日元的固定資產(chǎn)稅；若進(jìn)入交易，農(nóng)地的價格為一坪（約3.3平方米）7000日元；若轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，地價就猛增至一坪15萬日元（高強(qiáng)、孔祥智，2013）。這助長了日本農(nóng)村居民持有農(nóng)地的傾向，使農(nóng)地棄耕和撂荒現(xiàn)象難以遏制，還出現(xiàn)了越來越多的“保有土地非農(nóng)戶”。⑩

從表2可見，在1975年至2015年的40年間，保有土地非農(nóng)戶占日本土地所有者總數(shù)的比例從5.2%升至39.6%。同時，保有土地非農(nóng)戶所擁有農(nóng)地中的棄耕地面積比重也呈上升趨勢，從1975年的24.59%升至2015年的48.49%，而有地非農(nóng)戶的戶均棄耕地面積一直明顯高于全體農(nóng)戶。

表2  日本農(nóng)村中的保有土地非農(nóng)戶及其農(nóng)地棄耕

表3的數(shù)據(jù)來自日本農(nóng)林水產(chǎn)省2014年2月就“棄耕地意向和實(shí)況”對日本所有市町村所做的問卷調(diào)查（回收率91.9%），從中可以看出，農(nóng)地所有者已經(jīng)離農(nóng)仍不愿放棄農(nóng)地，以及勞力不足、后繼無人，是兩類最重要的農(nóng)地荒廢原因。

表3  導(dǎo)致農(nóng)地閑置荒廢的主要原因（2014年）

資料來源：農(nóng)林水産省 「荒廃農(nóng)地の現(xiàn)狀と対策について」，平成29年（2017年）7月，http: // www. maff. go. jp/j/ nousin/ tikei/ houkiti/ index.html。

為遏制農(nóng)地棄耕撂荒勢頭，日本從20世紀(jì)60年代末起就開始調(diào)整相關(guān)法律，鼓勵農(nóng)地出租，并設(shè)置法律措施以矯治閑置和荒廢農(nóng)地的土地不當(dāng)利用行為。如1969年制定的《農(nóng)業(yè)振興地域整備法》首次明確，市町村行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有權(quán)干預(yù)對農(nóng)地的不當(dāng)利用行為。1975年修訂該法時又進(jìn)一步規(guī)定，若閑置農(nóng)地的所有者不服從市町村的矯正措施，可由知事裁定就相關(guān)農(nóng)地設(shè)置“特定利用權(quán)”，將不當(dāng)利用農(nóng)地的耕種權(quán)轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。1989年制定的《農(nóng)用地利用增進(jìn)法》和1993年制定的《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》延續(xù)了這些規(guī)定。

但就實(shí)際執(zhí)行情況來看，日本農(nóng)村基層的市町村領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對貫徹這類法律規(guī)定普遍持消極態(tài)度，這方面的法律規(guī)定基本上被束之高閣（緒方賢一，2013：75—103）。之所以如此，主要是因?yàn)槿毡緦?shí)行地方自治，鄉(xiāng)村地區(qū)的市町村領(lǐng)導(dǎo)層由鄉(xiāng)村社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，因而鄉(xiāng)村基層自治體很難違背鄉(xiāng)村居民的意愿，厲行國家確保農(nóng)地農(nóng)用的法律規(guī)定。橋本貴義（2009：28）指出，法律規(guī)定原則上農(nóng)村社區(qū)可每五年一次調(diào)整其農(nóng)用地范圍，但很多地方其實(shí)是平均1.5年就調(diào)整一次，且這種調(diào)整主要不是為適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，而是為了將一塊塊農(nóng)地從農(nóng)用地范圍中劃出來，以便于非農(nóng)化轉(zhuǎn)用?？梢?，在日本，確保農(nóng)地農(nóng)用的政策執(zhí)行機(jī)制其實(shí)處于嚴(yán)重的機(jī)能障礙狀態(tài)。這也被認(rèn)為是導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策失敗的一個原因。

（四）支撐小微農(nóng)戶的社會意識基礎(chǔ)

日本國土狹窄，多山地，少平原，且人口稠密，其農(nóng)業(yè)發(fā)展長期面臨人多地少、農(nóng)民貧困的壓力，因而保護(hù)小農(nóng)的社會意識源遠(yuǎn)流長，根深蒂固。據(jù)日本農(nóng)政評論家山下一仁的梳理，明治時期，日本農(nóng)政界圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑就有過“大農(nóng)論”和“小農(nóng)論”之爭?！按筠r(nóng)論”主張轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，將提高勞動生產(chǎn)率作為農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的重點(diǎn)；而“小農(nóng)論”主張維持和保護(hù)以小微農(nóng)戶為主體的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，將提高土地產(chǎn)出率作為農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的重點(diǎn)。當(dāng)時，“小農(nóng)論”占上風(fēng)，成為日本農(nóng)政的主流理念。而且，人多地少對土地所有者有利，地主階級普遍擁護(hù)“小農(nóng)論”，凡有利于降低人地比率的政策都遭到地主勢力的反對。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，通過激進(jìn)的農(nóng)地改革，地主階級風(fēng)光不再，但日本農(nóng)協(xié)取代地主階級，繼承了戰(zhàn)前的“小農(nóng)主義”農(nóng)政觀，成為日本社會中維護(hù)小微農(nóng)業(yè)的主力（山下一仁，2017：1—46）。而且，隨著經(jīng)濟(jì)高成長和人均收入提高，高糧價在戰(zhàn)后日本不再成為社會問題，從而日本社會對高成本的小微農(nóng)業(yè)有了更大的容忍度（穐本洋哉，2003：42—43），這就為小農(nóng)保護(hù)論在當(dāng)代日本農(nóng)政中的延續(xù)奠定了有利的社會意識基礎(chǔ)。因此，1961年《農(nóng)業(yè)基本法》草案被付諸立法審議時，日本社會輿論曾發(fā)出過強(qiáng)烈的質(zhì)疑，斥其為“意欲拋棄小微農(nóng)戶的政策”（暉峻衆(zhòng)三，2008：178）。有社會黨議員甚至稱該法案是“從壟斷資本立場出發(fā)的經(jīng)濟(jì)合理主義，公然亮出了斬首貧農(nóng)的取向”（岸康彥，2009：114）。

這樣的社會意識還影響了日本國會議員名額的城鄉(xiāng)分配。如和田淳一郎（1995：58—67）提到，在日本學(xué)界和媒體中有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，城市在經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的各方面都廣泛受益，而人口過疏化的鄉(xiāng)村卻并未同等受益，為此有必要讓鄉(xiāng)村居民享有較大的政治影響力，不應(yīng)該在鄉(xiāng)村和城市間平等分配議員名額。

但不少研究者認(rèn)為，這樣的小農(nóng)保護(hù)論完全脫離日本社會實(shí)際，因?yàn)槿毡驹缫严顺青l(xiāng)差異，日本的農(nóng)民與城市居民相比，無論在經(jīng)濟(jì)上還是政治上都已不居弱勢。如岸康彥（2009：114）就指出：“‘小微農(nóng)’未必就是‘貧農(nóng)’，實(shí)際上，從事‘規(guī)?；?jīng)營’的大農(nóng)戶反倒因農(nóng)產(chǎn)品價格低迷而苦惱?！鄙较乱蝗剩?/span>2017：3）也認(rèn)為：“兼業(yè)農(nóng)戶是小農(nóng)，但并非貧農(nóng)?！北鹃g正義、神門善久（2004：42、39）更是明言：“在當(dāng)今的日本經(jīng)濟(jì)中，小微兼業(yè)農(nóng)戶在總體上已享有高于都市工薪階層的收入水平”；“現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)業(yè)干預(yù)一直在做的事情其實(shí)是，不受惠的多數(shù)人（都市消費(fèi)者或納稅人）蒙受犧牲，受惠的少數(shù)人（小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶）受到保護(hù)”。

可見，在目前日本社會中，傳統(tǒng)的小農(nóng)主義農(nóng)政觀早已失去合理性，但它依然影響深遠(yuǎn)，是長期支持小農(nóng)保護(hù)農(nóng)政觀的意識形態(tài)土壤。

總之，日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的失敗不是一個純經(jīng)濟(jì)問題，而有其復(fù)雜的社會、歷史淵源。

04 日本農(nóng)業(yè)保護(hù)面臨的國際沖擊

在梳理日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策成效不彰的原因時還有一個方面的因素是必須注意的，這就是戰(zhàn)后日本所處的國際環(huán)境。

盡管戰(zhàn)后日本力圖靠政府干預(yù)守護(hù)國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場，但從結(jié)局來看，日本在農(nóng)業(yè)上只守住了稻米市場。在20世紀(jì)50年代初，日本就對玉米和飼料谷物進(jìn)口實(shí)行了自由化，60年代初對大豆、裸麥、新鮮蔬菜的進(jìn)口實(shí)行了自由化，70年代實(shí)現(xiàn)了水果和豬肉制品的進(jìn)口自由化，90年代實(shí)現(xiàn)了麥類、牛肉、乳制品的進(jìn)口自由化。目前，日本除大米市場外，其他多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品市場幾乎都已失守（暉峻衆(zhòng)三，2008：174）。

日本守不住國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場的基本原因除了日本農(nóng)業(yè)效率低、競爭力弱之外，還與日本經(jīng)濟(jì)的兩個結(jié)構(gòu)性因素有關(guān)。

首先是國外的美國因素。由于戰(zhàn)后日本在政治上和軍事上與美國結(jié)盟，在經(jīng)濟(jì)上高度依賴美國市場，使得美國對日本的國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策擁有了很大的影響力。而美國是世界農(nóng)產(chǎn)品出口大國，美國的盟國都很難拒絕進(jìn)口美國農(nóng)產(chǎn)品。如1953年，美國農(nóng)產(chǎn)品大量過剩，為消除農(nóng)產(chǎn)品積壓，美國將擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口與對外經(jīng)援相結(jié)合，允許受援國將銷售美國農(nóng)產(chǎn)品的收入轉(zhuǎn)作美國對該國的經(jīng)援款。當(dāng)時的日本因此而進(jìn)口了大量美國農(nóng)產(chǎn)品，并不得不為此而削減國內(nèi)在麥類等主糧上的增產(chǎn)計劃。

1952年日本加入國際貨幣基金組織（IMF），1955年日本成為關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）的正式成員，1964年日本加入經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD），日本經(jīng)濟(jì)全面融入了以美國為首的全球貿(mào)易體系。在此過程中，日本的谷物（不含大米）進(jìn)口也逐年增加，谷物自給率也從1955年的88%降至1965年的62%，而耕地利用率和水田復(fù)種指數(shù)則急速下降。

其次是國內(nèi)的工商產(chǎn)業(yè)因素。日本的重化學(xué)工業(yè)以及家用電器、汽車等民用工業(yè)在戰(zhàn)后崛起并擁有了全球競爭力，成為引領(lǐng)戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)成長的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。對這些制造業(yè)來講，對外的貿(mào)易和投資環(huán)境越是自由化，其發(fā)展空間就越大。因而日本經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會，作為日本工商產(chǎn)業(yè)的利益代表，是自由貿(mào)易的堅定鼓吹者，也是日本國內(nèi)支持農(nóng)業(yè)對外開放的主力。

從20世紀(jì)60年代中期起，日本的貿(mào)易收支盈余成為常態(tài)，并引發(fā)對外貿(mào)易摩擦。1985年日本的貿(mào)易盈余達(dá)到461億美元，其中對美貿(mào)易盈余占86%。為此，美國通過1985年的“廣場協(xié)議”和1987年的“盧浮宮協(xié)議”施壓日本開放國內(nèi)市場，擴(kuò)大進(jìn)口，以消除貿(mào)易盈余。面對美國的高壓，日本只得讓步。如Mulgan（2015：16）所指出的：美國威脅要報復(fù)日本經(jīng)濟(jì)，而日本的回應(yīng)是對美方貿(mào)易需求做出讓步，這已成為一種高度固化的模式。

對日本政府來講，實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)是花錢的事，而推動工商業(yè)外向發(fā)展是賺錢的事。日本政府再重視農(nóng)業(yè)保護(hù)，也很難為此而犧牲日本工商業(yè)的對外拓展。這兩者間的矛盾常常成為日本政府平衡貿(mào)易政策需要和農(nóng)業(yè)保護(hù)需要時的棘手難題。如山澤逸平（2015：45—59）指出的，日本謀求與多國建立雙邊的自貿(mào)區(qū)（FTA/EPA）以及更為開放的多邊自由貿(mào)易協(xié)定（TPP），但在這類談判中，日本政府的最大軟肋仍然是其對國內(nèi)稻作部門的保護(hù)。

正是在這一點(diǎn)上，顯露出了戰(zhàn)后日本農(nóng)業(yè)政策中的一個致命缺陷，即日本農(nóng)政當(dāng)局在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的設(shè)計上只注意了提高農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的平衡發(fā)展，沒有注意提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力。當(dāng)大量日本農(nóng)戶靠非農(nóng)兼業(yè)提高收入并實(shí)現(xiàn)脫貧后，日本農(nóng)政當(dāng)局便聽任其農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策處于休克狀態(tài)，并迫于外部壓力而開放了國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場，以致日本農(nóng)業(yè)在面對外來農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口沖擊時毫無還手之力。所以日本著名農(nóng)經(jīng)學(xué)者本間正義認(rèn)為：關(guān)于日本農(nóng)業(yè)所面臨的課題，可以舉出很多，如從業(yè)者高齡化及后繼無人、農(nóng)地集中滯后等等，但最基本的問題是，沒有構(gòu)筑起與全球化相契合的農(nóng)業(yè)（本間正義，2018）。

冨田洋三（2012：118）比較了戰(zhàn)后日本在制造業(yè)保護(hù)和農(nóng)業(yè)保護(hù)上的明顯不同：對于制造業(yè)，保護(hù)政策的目的在于促進(jìn)“來錢的重化學(xué)工業(yè)品出口”，因而力求通過保護(hù)來提高生產(chǎn)率，強(qiáng)化國際競爭力，一旦這個目的達(dá)到了，就不再需要保護(hù)；與此相反，對于農(nóng)業(yè)，目的在于保護(hù)小微農(nóng)戶，根本就沒有考慮過強(qiáng)化國際競爭力。並松信久（2018：45）在比較日本和歐盟在農(nóng)業(yè)保護(hù)上的不同做法時指出：在應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品過剩問題上，歐盟是通過政府補(bǔ)貼鼓勵農(nóng)民向外輸出農(nóng)產(chǎn)品，而日本卻通過補(bǔ)貼要求農(nóng)民限產(chǎn)（減反）；歐盟的做法為振興歐盟農(nóng)業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)，而“日本的減反政策使日本農(nóng)業(yè)陷于萎縮和弱化是毋庸置疑的了”。

政策上忽視農(nóng)業(yè)國際競爭力的后果不僅是那些被歸入“選擇性縮小”范疇的農(nóng)業(yè)門類在進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的擠壓下苦苦掙扎，而且就是一直受到全力保護(hù)、自給率至今仍在90%以上的稻作部門，也同樣面臨著以從業(yè)者高齡化、后繼乏人、農(nóng)地閑置為標(biāo)志的發(fā)展困境。表4顯示，在日本種植業(yè)中，稻作部門的發(fā)展境況并不比其他部門更好，就高齡化而言還超過了其他部門。2018年，稻作農(nóng)戶占日本全部農(nóng)業(yè)經(jīng)營體的48.4%，日本舉國護(hù)衛(wèi)稻米生產(chǎn)其實(shí)只是維護(hù)了這部分農(nóng)戶的利益，并沒能為日本構(gòu)建起具有國際競爭力的稻作體系。日本農(nóng)政保護(hù)了日本農(nóng)民的利益，卻損害了日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展，可見農(nóng)民利益與農(nóng)業(yè)發(fā)展未必總能協(xié)調(diào)一致。

表4  日本主要種植業(yè)門類的發(fā)展困境（2015年）

注：某種農(nóng)產(chǎn)品的“單一經(jīng)營”戶是指該農(nóng)戶生產(chǎn)這種農(nóng)產(chǎn)品的銷售額占該農(nóng)戶全部銷售額的八成以上。2018年這類農(nóng)戶在日本全部農(nóng)業(yè)經(jīng)營體中的比重將近80%。

05 日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀

對中國農(nóng)業(yè)政策的鏡鑒意義

日本農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀對當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)政策研究有重要的鏡鑒意義，因?yàn)楫?dāng)前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展正面臨著與日本農(nóng)業(yè)相似的難題。

就農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模來看，中國的絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體是小微農(nóng)戶。過小的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模使絕大多數(shù)中國農(nóng)戶無法靠專業(yè)務(wù)農(nóng)維持家庭生計，必須從事非農(nóng)兼業(yè)。這引發(fā)了農(nóng)村青壯年大量離農(nóng)，留守農(nóng)村的中老年和女性農(nóng)民成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力，以致有研究者直陳，中國農(nóng)業(yè)面臨“接班人危機(jī)”（韓占兵，2014）。受此影響，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營在趨于粗放化（彭華等，2014；何小勤，2013），同時農(nóng)地撂荒現(xiàn)象也難以遏制（袁淑寧、高赟，2020）。

由此而來的另一個問題是中國農(nóng)產(chǎn)品（尤其是糧食）的生產(chǎn)成本和價格顯著高于國際市場水平，使我國農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易競爭力不斷弱化。結(jié)果，在國產(chǎn)糧食持續(xù)過剩的情況下，我國的糧食進(jìn)口量卻連年大增（劉澤瑩、韓一軍，2020）。而且，中國農(nóng)產(chǎn)品的價格雖顯著高于國際水平，但中國農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入?yún)s很有限，還常要面臨虧損。為保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，政府每年向農(nóng)民提供了大量的種植補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼的實(shí)際效果卻不如人意。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入差以及隨之而來的青壯年勞動力大量離農(nóng)，使許多鄉(xiāng)村社區(qū)面臨人口流失、產(chǎn)業(yè)萎縮、村莊衰敗的“空心化”前景，其與農(nóng)民老齡化和農(nóng)業(yè)弱化一起，被并稱為當(dāng)前中國的“新三農(nóng)問題”（項(xiàng)繼權(quán)、周長友，2017）。

所有這些問題幾乎都是日本農(nóng)業(yè)和農(nóng)村自20世紀(jì)70年代起就已遇到了的。因此可以說，當(dāng)前日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展困境可被視為對中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展前景敲響了警鐘，深入研究日本農(nóng)政的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對于我們認(rèn)清中國農(nóng)業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)有直接的參考價值。在這方面，有兩個關(guān)系尤其值得深思。

第一，農(nóng)民、農(nóng)村的脫貧和發(fā)展與農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的關(guān)系。世界多數(shù)發(fā)達(dá)國家是通過推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民脫貧的，但日本卻是在農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營進(jìn)展緩慢、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率少有提高的情況下，靠農(nóng)民大范圍的非農(nóng)兼業(yè)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民脫貧。這種做法維護(hù)了日本農(nóng)民的利益，卻阻礙了日本農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)改善和效率提高，對日本農(nóng)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展可謂后患無窮。

第二，農(nóng)業(yè)自立與農(nóng)業(yè)對外開放的關(guān)系。戰(zhàn)后日本力圖靠行政化管制和關(guān)稅保護(hù)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的自立和持續(xù)發(fā)展。這是一種缺乏全球化視角的農(nóng)業(yè)發(fā)展觀，它未意識到，隨著日本經(jīng)濟(jì)的全球化，日本不可能只推動其工商產(chǎn)業(yè)的外向發(fā)展，不開放本國的農(nóng)產(chǎn)品市場。由于這樣的認(rèn)識偏差，日本未能將農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策與培育日本農(nóng)業(yè)的國際競爭力結(jié)合起來，并在本國農(nóng)業(yè)缺乏國際競爭力的情況下對外開放了本國農(nóng)產(chǎn)品市場，致使日本農(nóng)業(yè)喪失了作為產(chǎn)業(yè)的自立基礎(chǔ)。

這兩個問題也是當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展所無法回避的，中國農(nóng)政研究者需冷靜思考中國農(nóng)業(yè)在這兩個問題上的政策定位和基本取向。

（本文是中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目“隱性城鄉(xiāng)分隔對農(nóng)村發(fā)展的影響”的分報告，項(xiàng)目主持人為朱玲學(xué)部委員。蔣中一、金成武、胡懷國、何偉參與研究討論。）