本文原刊于《經(jīng)濟(jì)思想史學(xué)刊》2021年第2期,原題為《日本的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、農(nóng)業(yè)發(fā)展困境及其鏡鑒意義》,轉(zhuǎn)載自《經(jīng)濟(jì)思想史學(xué)刊》,轉(zhuǎn)載請注明來源。
韓朝華
中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所
自20世紀(jì)60年代以來,日本為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)平衡發(fā)展,推出了多種旨在改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營的政策,但這些政策未能取得預(yù)期成效,還使日本農(nóng)業(yè)陷入明顯的發(fā)展困境。其主要表現(xiàn)是,小微兼業(yè)農(nóng)戶長期居農(nóng)戶多數(shù),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、成本高、缺乏國際競爭力,并在發(fā)展上面臨農(nóng)民高齡化和后繼乏人的困局,還導(dǎo)致日本的食物自給率持續(xù)下降。日本社會中的多種經(jīng)濟(jì)、文化因素導(dǎo)致了日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的失敗。當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)也面臨許多與日本農(nóng)業(yè)類似的發(fā)展難題,了解日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的基本背景及其教訓(xùn),有助于思考中國農(nóng)業(yè)如何才能避免日本農(nóng)業(yè)所陷入的發(fā)展困境。
1961年,日本為扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展失衡,出臺了《農(nóng)業(yè)基本法》。在此基礎(chǔ)上,日本政府推出了一系列轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本結(jié)構(gòu)的政策,希望由此改善日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢,確保日本農(nóng)業(yè)的自立和持續(xù)繁榮。這套政策也因此被統(tǒng)稱為“基本法農(nóng)政”。①但就這套政策的實(shí)施效果來看,“基本法農(nóng)政”未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。其中最大的問題是,這套政策在推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營上乏善可陳,因而導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)效率低、成本高、缺乏國際競爭力,還使日本的食物供給安全失卻保障。
在20世紀(jì)90年代里,國內(nèi)學(xué)界對日本農(nóng)業(yè)政策的認(rèn)識以肯定日本農(nóng)政實(shí)踐為主流,很少有人關(guān)心日本農(nóng)業(yè)政策中的問題,致使國內(nèi)學(xué)界對日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的失誤知之甚少。進(jìn)入21世紀(jì)后,日本政界和學(xué)界關(guān)于農(nóng)政改革的討論空前高漲。受此影響,中國的農(nóng)政研究者也開始注意日本農(nóng)業(yè)政策中的問題。但國內(nèi)文獻(xiàn)對這方面的反映尚處于零散議論狀態(tài),未見有全面分析日本農(nóng)政現(xiàn)狀的,如胡霞(2009)、康偉立(2018)、葉興慶和翁凝(2018)、樸京玉(2009)、王應(yīng)貴(2015)等。這不利于我們認(rèn)識日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的問題和教訓(xùn),也難以從中汲取有助于中國農(nóng)業(yè)改革和轉(zhuǎn)型的政策啟示。
本文秉承政策評估上的實(shí)踐檢驗(yàn)原則,梳理日本政界和農(nóng)經(jīng)學(xué)界在日本農(nóng)業(yè)政策和體制改革上的主流判斷,利用日本農(nóng)林水產(chǎn)省公布的權(quán)威資料和數(shù)據(jù),全面分析20世紀(jì)60年代以來日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的要點(diǎn)及其實(shí)效,希望能有助于國內(nèi)學(xué)界深化對日本農(nóng)政現(xiàn)狀及其問題的了解。
01 “基本法農(nóng)政”及其實(shí)效
日本于20世紀(jì)50年代中期進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)高速成長、城市化進(jìn)程加快的發(fā)展階段,隨之而來的是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用工需求激增,以及農(nóng)業(yè)收入增長顯著落后于城市工薪收入增長。這引發(fā)了農(nóng)村勞動者的大量離農(nóng),使日本農(nóng)業(yè)開始面臨青壯年勞動力短缺問題,部分偏遠(yuǎn)山村還出現(xiàn)了人口“過疏化”現(xiàn)象。同時,隨著人均收入的提高,日本國民對農(nóng)產(chǎn)品的需求不僅數(shù)量增加,而且結(jié)構(gòu)也趨于多樣化。日本既有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法滿足這種需求轉(zhuǎn)化,農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量不斷增加,日本農(nóng)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)的自立受到挑戰(zhàn)。為扭轉(zhuǎn)這一趨勢,日本政府于1961年頒布了號稱“農(nóng)業(yè)版憲法”的《農(nóng)業(yè)基本法》,拉開了日本新一代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的序幕。
《農(nóng)業(yè)基本法》的核心理念集中體現(xiàn)在其第一條規(guī)定之中:國家農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)是發(fā)展農(nóng)業(yè)并提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者的地位,即提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率以消除農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)間的生產(chǎn)率差距,并通過提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者的收入使他們能過上與其他產(chǎn)業(yè)從業(yè)者相等的生活。
圍繞這一國策,《農(nóng)業(yè)基本法》提出了“有選擇地擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”“靠農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率并增加農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出”“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)”“穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格以確保農(nóng)業(yè)收入”等政策重點(diǎn)。其中,推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營以改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)成為“基本法農(nóng)政”的政策核心。為此,《農(nóng)業(yè)基本法》專辟第四章,集中闡述了“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)(家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營、培育自立經(jīng)營體)”的政策原則。其中,第十五條規(guī)定,國家要通過家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)代化謀求家庭農(nóng)業(yè)的健全發(fā)展,并采取必要的政策培育家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營體,使它們盡可能多地實(shí)現(xiàn)自立經(jīng)營。這種家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營體的規(guī)模能保證正常構(gòu)成家庭中的農(nóng)業(yè)從業(yè)者,在發(fā)揮正常效能的情況下基本實(shí)現(xiàn)充分就業(yè),并可以獲得能確保其過上與其他產(chǎn)業(yè)從業(yè)者相等生活的收入。為維護(hù)農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營,《農(nóng)業(yè)基本法》第十六條還明確規(guī)定,國家要設(shè)立政策防止農(nóng)業(yè)家庭在發(fā)生遺產(chǎn)繼承時出現(xiàn)資產(chǎn)“細(xì)分化”。②
對此,日本學(xué)者小田切德美的概括是,當(dāng)時的日本農(nóng)政部門將“小微農(nóng)耕”視為阻礙日本農(nóng)業(yè)優(yōu)化發(fā)展的“根本問題”,并認(rèn)定,這個問題引發(fā)工農(nóng)業(yè)收入失衡的基本機(jī)制是“小微農(nóng)耕→農(nóng)業(yè)低生產(chǎn)率→農(nóng)民低收入”。因而,“基本法農(nóng)政”的政策邏輯是“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)→提高農(nóng)業(yè)效率→工農(nóng)業(yè)收入均衡”(小田切徳美,1999:123—124)。
由此可見,《農(nóng)業(yè)基本法》是在經(jīng)濟(jì)高速成長導(dǎo)致農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)間生產(chǎn)率差距和收入差距不斷擴(kuò)大的背景下,為應(yīng)對一系列經(jīng)濟(jì)、社會挑戰(zhàn),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展而提出的農(nóng)政思路,其基本措施是推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營,培育能自立經(jīng)營的家庭農(nóng)業(yè),實(shí)現(xiàn)日本農(nóng)業(yè)的持續(xù)高效發(fā)展。
圍繞《農(nóng)業(yè)基本法》的目標(biāo),日本政府推出了一系列旨在轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)、農(nóng)村結(jié)構(gòu)的政策措施。如1962年修訂《農(nóng)地法》和《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》,其中包含三項(xiàng)較重要的制度變化:(1)撤銷了原來關(guān)于自耕農(nóng)擁有農(nóng)地面積的上限規(guī)定;(2)為培育基于協(xié)作生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營體,在法律上認(rèn)可了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度;(3)為鼓勵經(jīng)由農(nóng)協(xié)組織進(jìn)行的農(nóng)地租賃和轉(zhuǎn)讓,設(shè)立了農(nóng)地信托制度。另外,從1962年開始,日本政府啟動了“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改善事業(yè)”。該“事業(yè)”包括了多種改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的支農(nóng)項(xiàng)目,如政府資助農(nóng)地整治,推廣農(nóng)機(jī)、農(nóng)藥、化肥等等。
1969年,根據(jù)“基本法農(nóng)政”實(shí)施中出現(xiàn)的新情況,日本政府又出臺了一套被稱為“綜合農(nóng)政”的政策措施。它主要包括六個方面:(1)進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化;(2)放松政府對大米生產(chǎn)和流通的管制;(3)完善城鄉(xiāng)土地規(guī)劃,強(qiáng)化農(nóng)地保護(hù),限制農(nóng)地的非農(nóng)化轉(zhuǎn)用;(4)修改《農(nóng)地法》,弱化對農(nóng)地租佃權(quán)的保護(hù),鼓勵農(nóng)地出租和轉(zhuǎn)包,以促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn);(5)創(chuàng)立農(nóng)民養(yǎng)老金制度,為高齡農(nóng)民退休并讓渡土地創(chuàng)造條件;(6)出臺《農(nóng)村地區(qū)工業(yè)等導(dǎo)入促進(jìn)法》,鼓勵工商業(yè)向農(nóng)村擴(kuò)散,為農(nóng)村居民提供更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會,以便于有離農(nóng)意愿的農(nóng)民讓出農(nóng)地(暉峻衆(zhòng)三,2008:207—208)。
在整個20世紀(jì)70年代和80年代,日本政府仍循這種結(jié)構(gòu)改善的政策思路,將促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中、推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營作為農(nóng)業(yè)政策的重心,為此出臺和修改了多項(xiàng)涉農(nóng)法律,③還開展了“加強(qiáng)農(nóng)地利用事業(yè)”。
但是,這些政策努力未能取得預(yù)期的成效。如小林肇、飯山昌弘(2001:41)所言:舊基本法所規(guī)定的目標(biāo)是擴(kuò)大規(guī)模以消除其他產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)間的生產(chǎn)率差距和收入差距,但幾乎所有農(nóng)戶的狀態(tài)都與此相距甚遠(yuǎn);舊基本法只是在農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的某些方面實(shí)現(xiàn)了改善,但未能實(shí)現(xiàn)改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)這個真正的目標(biāo),也沒能提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者的地位。
進(jìn)入20世紀(jì)80年代后,日美貿(mào)易摩擦升級,美國施壓日本,要其改革經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)兩國貿(mào)易平衡。為此,日本政府于1986年提出了著名的《前川報告》,其中涉及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的政策取向是,更大程度地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用,擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口,縮小農(nóng)產(chǎn)品的內(nèi)外價差,徹底推行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革,等等。同年11月,日本政府“農(nóng)政審議會”發(fā)表了題為“面向21世紀(jì)的農(nóng)政基本方向”的政策宣言。其中,最引人矚目的政策變動是,提出要向重視市場機(jī)制的“國際化農(nóng)政”轉(zhuǎn)變。為此,在農(nóng)業(yè)政策上要弱化以保持農(nóng)戶收入穩(wěn)定為主旨的農(nóng)產(chǎn)品價格政策,推行靠市場機(jī)制促進(jìn)農(nóng)戶分化的政策(樫原正澄,1998:311)。該政策宣言還提出,為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)國際化,要確立“能作為產(chǎn)業(yè)而自立的農(nóng)業(yè)”,以及“在國內(nèi)確?;镜氖澄锕┙o力”(暉峻衆(zhòng)三,2008:248)。
1992年,日本政府頒布了《新食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的方向》(俗稱“新政策”)。其基本目標(biāo)是“盡可能保持和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn),剎住食物自給率的下降勢頭”,并期待通過淘汰低效率的小微經(jīng)營體,在日本農(nóng)業(yè)中創(chuàng)造結(jié)構(gòu)改革契機(jī)?!靶抡摺边€提出了在10年內(nèi)培育“高效穩(wěn)定經(jīng)營體”的結(jié)構(gòu)改善目標(biāo)。緊隨其后,1993年,日本政府推出了《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》,這項(xiàng)法律的亮點(diǎn)是,凡以“高效穩(wěn)定經(jīng)營體”為方向制定了改善經(jīng)營計劃的農(nóng)業(yè)從業(yè)者,由地方自治機(jī)構(gòu)將其列為“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”,并為其在農(nóng)地集中、銀行融資、稅收優(yōu)惠、設(shè)備折舊等方面提供多種政策扶持。為便于貫徹這套政策,日本再次修訂了《農(nóng)地法》和《農(nóng)協(xié)法》。
1995年世界貿(mào)易組織(WTO)成立,日本作為其成員國,須按WTO規(guī)則調(diào)整農(nóng)業(yè)政策體系和農(nóng)政架構(gòu)。為此,日本在1999年廢除了1961年制定的《農(nóng)業(yè)基本法》,出臺了《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》(俗稱“新基本法”),經(jīng)濟(jì)高成長時期的舊“基本法農(nóng)政”落幕。
2000年3月,日本政府根據(jù)“新基本法”制定了《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計劃》,再次強(qiáng)調(diào)了培育“高效穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”的目標(biāo),提出要經(jīng)由十年的努力,至2010年,培育出33萬—37萬個家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營體和3萬—4萬個法人經(jīng)營體及生產(chǎn)組織,由他們作為“高效穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”,在日本主要農(nóng)業(yè)部門的耕地面積和飼養(yǎng)頭數(shù)中占有60%—90%的份額(暉峻衆(zhòng)三,2008:265—276)。
2009年,日本對《農(nóng)地法》進(jìn)行重大修訂。這次修訂針對現(xiàn)實(shí)中“擁有農(nóng)地卻未予充分有效利用”的問題,放棄原法中強(qiáng)調(diào)農(nóng)地歸耕種者所有的“自耕農(nóng)主義”立場,轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地和有效利用農(nóng)地的原則,并將高效利用農(nóng)地定為農(nóng)地所有者的法律義務(wù)。為此,這次法律修正進(jìn)一步鼓勵了農(nóng)地租賃,并強(qiáng)化了對棄耕地和農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用的管制(橋本貴義,2009:20—28)。這是一次主攻農(nóng)地撂荒和廢棄的制度修改,涉及日本農(nóng)地管理制度的方向轉(zhuǎn)換,因而被稱為“平成農(nóng)地改革”(岸康彥,2009:94)。
可以看出,戰(zhàn)后日本農(nóng)政部門在推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換上有過很多嘗試和努力,其推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營的意圖也是明確和一貫的。但就日本農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀來看,只能說,這些政策的實(shí)效乏善可陳。日本著名農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)史專家暉峻眾三認(rèn)為,“基本法農(nóng)政”的理念是,通過使自立經(jīng)營體成為日本農(nóng)業(yè)的骨干,實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)之間的收入均衡,但實(shí)際情況卻與此背道而馳,從這一點(diǎn)來看的話,只能說“基本法農(nóng)政”失敗了。自立經(jīng)營也好,食物自給率也好,在日本政府過去提出的這些目標(biāo)上,盡管進(jìn)行了強(qiáng)力的政策推進(jìn),但最終都無功而返(暉峻衆(zhòng)三,2008:205、278)。
但是,在評價這一時期的日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策時,有兩個問題需要注意。
第一,這一時期日本農(nóng)業(yè)的平均經(jīng)營規(guī)模并非毫無擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計,日本銷售農(nóng)戶④的戶均耕地面積在1978年時是1.02公頃,1991年時是1.47公頃,2019年時增至2.50公頃。但這樣的戶均耕地面積擴(kuò)大主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體總數(shù)下降幅度(76%)顯著超過農(nóng)地總面積下降幅度(42%)所致(圖1)。⑤而且,這樣的平均經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大仍然步幅過小,既未根本改變?nèi)毡巨r(nóng)業(yè)以小微經(jīng)營體為主的基本結(jié)構(gòu),更未能扭轉(zhuǎn)同等勞動力情況下專業(yè)務(wù)農(nóng)收入比不上非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工薪收入的局面。冨田洋三(2012:123)估算,在日本,一個農(nóng)戶要想靠專業(yè)務(wù)農(nóng)獲得與非農(nóng)工薪家庭相當(dāng)?shù)穆殬I(yè)收入,其農(nóng)地經(jīng)營面積應(yīng)不少于10公頃。也就是說,這一時期日本農(nóng)業(yè)平均經(jīng)營規(guī)模雖有擴(kuò)大,仍遠(yuǎn)不足以實(shí)現(xiàn)“基本法農(nóng)政”所要達(dá)到的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展的目標(biāo)。
圖1 日本銷售農(nóng)戶平均經(jīng)營耕地面積(1978—2019年)
而且,農(nóng)戶土地經(jīng)營總規(guī)模的增大并不等于其所耕種地塊的增大。日本農(nóng)林水產(chǎn)省2013年對市町村農(nóng)業(yè)地塊集中情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn),在調(diào)查涉及的93個經(jīng)營體中,戶均農(nóng)地經(jīng)營面積為18.4公頃,戶均經(jīng)營地塊數(shù)為31.5塊,地塊的平均面積為0.59公頃,各經(jīng)營體所用最遠(yuǎn)地塊的距離平均為4.3公里;以位于T縣N市的認(rèn)定農(nóng)業(yè)者A為例,該專業(yè)稻作農(nóng)戶共經(jīng)營耕地16.4公頃,但地塊數(shù)卻高達(dá)70塊,地塊平均面積僅0.23公頃強(qiáng),其住所離最遠(yuǎn)地塊的直線距離是5公里(農(nóng)林水産省,2014:73)。顯然,這樣的農(nóng)地集中所能實(shí)現(xiàn)的生產(chǎn)效率提高是很有限的。
更重要的是,在評價農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的變化時不能只著眼于一國自身的縱向比較,還須考慮世界范圍的橫向比較。如日本農(nóng)林水產(chǎn)省在《平成19年度食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村動向》(農(nóng)業(yè)白書)中指出,從2006年的農(nóng)戶平均耕作農(nóng)地面積來看,日本雖然從1965年的1.1公頃增至1.8公頃,但與2005年美國的180.2公頃和歐洲共同體的16.9公頃相比還是差距很大(農(nóng)林水産省,2008:16)。所以,與其他發(fā)達(dá)國家相比,這個時期內(nèi),日本農(nóng)業(yè)的經(jīng)營小微性依然很突出。
第二,這個時期內(nèi)日本的農(nóng)業(yè)發(fā)展逐步陷于困境,甚至面臨存續(xù)危機(jī),并不等于日本的農(nóng)民和農(nóng)村也陷入了危機(jī)。相反,在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,日本的農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了整體脫貧,日本也消除了城鄉(xiāng)之間的收入差距。但日本農(nóng)村和農(nóng)民的脫貧卻是與日本農(nóng)業(yè)的持續(xù)衰退和萎縮同步推進(jìn)的,這成為戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的獨(dú)特景觀。其要害在于,大量農(nóng)業(yè)人口其實(shí)已經(jīng)以非農(nóng)業(yè)收入為家庭主要生計來源,卻仍長期不放棄作為家庭輔業(yè)的小微農(nóng)業(yè),而是憑借現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和政府保護(hù),以“省力化”的方式粗放經(jīng)營散碎農(nóng)地,甚至予以撂荒和棄耕。這成為導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)效率低、發(fā)展慢、難自立的癥結(jié)所在。這不是“基本法農(nóng)政”所追求的,而是廣大日本農(nóng)戶自發(fā)選擇的結(jié)果。日本農(nóng)政的最大軟肋是在遏制這一傾向上有心無力,多項(xiàng)制度設(shè)計和政策規(guī)劃流于空文。
02 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策失靈的后果
日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),日本農(nóng)業(yè)的平均經(jīng)營規(guī)模過小,給日本的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展帶來了一系列嚴(yán)重后果。其中,最突出且影響深遠(yuǎn)的后果是日本農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的進(jìn)口依存度不斷上升。據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省的數(shù)據(jù),在1960—2018年期間,日本的谷物、肉類、蔬菜、油脂這四類主要食物的國內(nèi)供需缺口持續(xù)擴(kuò)大,不得不靠擴(kuò)大進(jìn)口來滿足需求。其中,谷物供應(yīng)的進(jìn)口依存度從37.5%升至73.2%,肉類供應(yīng)的進(jìn)口依存度從10.3%升至46.3%,蔬菜供應(yīng)的進(jìn)口依存度從0.2%升至20.7%,油脂供應(yīng)的進(jìn)口依存度從18.1%升至32.3%。
食物供給的進(jìn)口依存度持續(xù)走高的另一面就是食物自給率的一路下行。據(jù)統(tǒng)計,從1960年到2018年,日本按熱量計算的綜合食物自給率從79%降至37%,按生產(chǎn)額計算的綜合食物自給率從93%降至66%,其主食谷物的自給率從89%降至59%(圖2)。另據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省測算,2013年日本的谷物自給率在世界173個國家中排第124位,在35個經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)成員國中排第30位。在日本內(nèi)閣府2006年12月份對普通民眾所做的“食物供給特別輿論調(diào)查”中,約有70%的受訪者認(rèn)為日本的食物自給率太低了(農(nóng)林水産省,2007:4)。
圖2 日本食物自給率走勢(1960—2018年)
農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策失敗的另一個重要后果是日本農(nóng)業(yè)長期難以擺脫其生產(chǎn)上的低效率和高成本,日本農(nóng)產(chǎn)品的巨大國內(nèi)外差價就是這一點(diǎn)的集中反映。暉峻衆(zhòng)三(2009:26)指出,日本對大米征收了將近800%的高關(guān)稅。Mulgan(2015:9)認(rèn)為,日本是唯一用高達(dá)百分之幾百的關(guān)稅(如對大米是700%,而對魔芋是1000%)來保護(hù)特定農(nóng)業(yè)品的國家。陳仁安(2018)指出:“按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)的統(tǒng)計,2015年,日本的小麥、大米、大麥、大豆等主要農(nóng)產(chǎn)品的價格是其他發(fā)達(dá)國家的數(shù)倍,尤其是大米價格是澳大利亞的10倍,是美國的5倍。”盡管說法不一,但日本農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)市場價大幅高于國際市場價是基本事實(shí)。它表明,日本農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率顯著低于國際市場水平。
農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模過小的另一后果是單個農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出太少,因而多數(shù)農(nóng)戶無法靠農(nóng)業(yè)收入維持家庭生計。在這種情況下,若無非農(nóng)收入來源,農(nóng)戶會陷于貧困甚至破產(chǎn)。多數(shù)發(fā)達(dá)國家化解這一問題的基本途徑是推動農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移,在不斷降低人地比率的基礎(chǔ)上,憑借資本替代勞力的技術(shù)進(jìn)步,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)平均經(jīng)營規(guī)模,提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,由此實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)從業(yè)者與非農(nóng)業(yè)從業(yè)者的收入趨同。但在日本,這樣的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換并未實(shí)現(xiàn)。
在日本戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧并消除城鄉(xiāng)收入差別的主要途徑不是農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高,而是日本農(nóng)戶在非農(nóng)領(lǐng)域中的受雇兼業(yè)。這反映在統(tǒng)計上就是日本農(nóng)戶中兼業(yè)農(nóng)戶的比重不斷上升。如日本的銷售農(nóng)戶在統(tǒng)計中被分為“主業(yè)農(nóng)戶”、“準(zhǔn)主業(yè)農(nóng)戶”和“副業(yè)農(nóng)戶”三類,⑥它們在銷售農(nóng)戶中的比重,1996年時分別為25.2%、28.6%、46.2%,到2019年,這三個比重分別變?yōu)?/span>21.2%、15.0%、64.6%。即銷售農(nóng)戶中,主業(yè)農(nóng)戶的比重長期不足三成,其余七成以上農(nóng)戶的收入主要靠非農(nóng)兼業(yè)。
另外,從農(nóng)戶凈收入中的農(nóng)業(yè)凈收入占比來看,1950年是68.5%,1960年降至50.2%,到2003年更跌至14.3%。從2004年起這項(xiàng)統(tǒng)計的口徑有變,使這一比重有所上升,但也只達(dá)到24.8%,2016年時為35.5%,2017年時為36.3%,都遠(yuǎn)不及半數(shù)??梢姡r(nóng)業(yè)經(jīng)營在多數(shù)日本農(nóng)戶中早已處于輔助地位。
日本國土空間不大,大量農(nóng)戶可以在離家不遠(yuǎn)的地方獲得非農(nóng)就業(yè)機(jī)會,這是日本多數(shù)農(nóng)戶能普遍從事非農(nóng)兼業(yè)的基本條件。而小微經(jīng)營也使多數(shù)農(nóng)戶可以在主要從事非農(nóng)兼業(yè)的同時,用空余時間完成自家的農(nóng)事作業(yè)。再加上經(jīng)濟(jì)高成長時期日本農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化和化學(xué)化,使小微農(nóng)戶的農(nóng)事作業(yè)負(fù)擔(dān)大為減輕,更有條件從事非農(nóng)兼業(yè)(田林明、井口梓,2005:94)。也就是說,在日本,快速的農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步?jīng)]有成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化和規(guī)?;?jīng)營的手段,反而成了固化農(nóng)業(yè)小微經(jīng)營并助長農(nóng)戶兼業(yè)的利器。
日本農(nóng)業(yè)中的這些問題使日本農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入了兩個長期難以擺脫的困境。
第一,在大量農(nóng)業(yè)從業(yè)者將主要精力投入非農(nóng)兼業(yè)的同時,新增就業(yè)人口中的青壯年很少進(jìn)入農(nóng)業(yè)就業(yè),這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)就業(yè)人口趨于高齡化。據(jù)日本的農(nóng)林業(yè)普查數(shù)據(jù),在1995—2015年期間,日本銷售農(nóng)戶中“農(nóng)業(yè)就業(yè)人口”的平均年齡從59.1歲升至66.4歲。表1顯示了日本農(nóng)業(yè)從業(yè)者人數(shù)的年齡段分布。可以看出,在1975年至2015年期間,60歲以下年齡從業(yè)者的比重從78.1%降至42.2%,而60歲以上從業(yè)者的比重則從21.9%升至57.8%,其中70歲以上的從業(yè)者已超三成。日本農(nóng)業(yè)正面臨后繼無人的前景。
表1 日本農(nóng)業(yè)從業(yè)者年齡分布的推移(1975—2015年)(單位:%)
說明:從1985年起統(tǒng)計口徑從所有農(nóng)戶中的農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)改為銷售農(nóng)戶中的農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)。
第二,農(nóng)地棄耕和撂荒現(xiàn)象難以遏制。據(jù)統(tǒng)計,日本的耕地總面積在1960年時為607.1萬公頃,到2016年時減至447.1萬公頃。這主要是因?yàn)?,日本的農(nóng)地荒廢速度超過了農(nóng)地新增速度。以日本農(nóng)地的廢棄與擴(kuò)張面積比為例,1956年為0.61,1959年為1.10,1972年為2.02,1990年為3.33,2016年為4.98,該比率的最高值出現(xiàn)在1996年和1997年,分別達(dá)到了8.69和8.04。另據(jù)日本農(nóng)林業(yè)普查的數(shù)據(jù),日本的農(nóng)地撂荒棄耕⑦率在1955年時為0.1%,在2000年時為7.4%,最近一次普查(2015年)的結(jié)果是4.4%(圖3)。
圖3 日本農(nóng)地撂荒棄耕情況(1950—2015年)
這些現(xiàn)象都表明,日本農(nóng)業(yè)不僅沒能具備滿足國內(nèi)基本食物需求的能力,且發(fā)展態(tài)勢每況愈下,前景堪憂。如暉峻眾三在《日本農(nóng)業(yè)150年——1850—2000年》一書中尖銳指出的:日本成為經(jīng)濟(jì)大國的另一面是在極端農(nóng)業(yè)小國的路上疾進(jìn)(暉峻衆(zhòng)三,2008:1)。2010年日本農(nóng)林水產(chǎn)省向國會提交的農(nóng)業(yè)白書(『平成21年度食料?農(nóng)業(yè)?農(nóng)村の動向』)也坦陳:“現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)正處于危機(jī)之中,農(nóng)業(yè)從業(yè)者減少和高齡化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總額和農(nóng)業(yè)收入驟減、農(nóng)地面積減少的情況都在持續(xù),新加入者無幾,農(nóng)業(yè)正面臨喪失其作為產(chǎn)業(yè)存續(xù)下去的可能性。農(nóng)村中也因過疏化和高齡化的進(jìn)展以及收入機(jī)會的減少而陷于凋敝,連地域共同體都難以為繼了。”(農(nóng)林水産省,2010:1)
03 日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策失靈的主要原因
關(guān)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策何以成效不彰,日本政界和學(xué)界目前主要從四個方面來探討其原因。
(一)力保小微農(nóng)戶的日本農(nóng)協(xié)
日本農(nóng)協(xié)雖號稱農(nóng)民自治組織,但它是借行政力量自上而下地發(fā)展起來的(林秀彌、西澤雅道,2015:354—355)。從組織形態(tài)看,日本農(nóng)協(xié)有三大特點(diǎn):首先,它囊括了日本幾乎所有的農(nóng)戶,是一個全國一統(tǒng)的龐大組織;其次,農(nóng)協(xié)的業(yè)務(wù)活動除農(nóng)業(yè)服務(wù)外,還包括信用、保險、醫(yī)療、社會服務(wù)、文化活動等,幾乎覆蓋了農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活的各個方面,素有“萬能店”之稱;再次,農(nóng)協(xié)的整個組織系統(tǒng)分全國、都道府縣和村莊三個層級,這種金字塔型的層級組織體系使日本農(nóng)協(xié)具有很強(qiáng)的組織統(tǒng)制性和社會動員力,成為日本農(nóng)政當(dāng)局在鄉(xiāng)村中貫徹農(nóng)業(yè)政策的得力助手,因而日本農(nóng)協(xié)一直有政府“農(nóng)政分包商”之名(本間正義、神門善久,2004:44—47)。農(nóng)協(xié)系統(tǒng)與日本農(nóng)政官僚集團(tuán)之間存在著長期的合作和依存關(guān)系。
日本農(nóng)協(xié)贏得農(nóng)民支持和擁護(hù)的基本途徑是為農(nóng)村居民提供服務(wù)。這主要體現(xiàn)為兩個方面,一是為農(nóng)戶(尤其是小微兼業(yè)農(nóng)戶)提供全面的生產(chǎn)和生活服務(wù),二是為推動政府的農(nóng)業(yè)保護(hù)而展開院外游說。
以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為家庭輔業(yè)的小微兼業(yè)農(nóng)戶能夠投入農(nóng)事的時間和精力有限,他們需要借助外部幫助來“省力地”完成農(nóng)事作業(yè)。而日本農(nóng)協(xié)為農(nóng)戶提供的產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)正好滿足了兼業(yè)農(nóng)戶的這種需要。這是大量日本農(nóng)戶能在長期從事全勤非農(nóng)兼業(yè)的同時延續(xù)其小微農(nóng)業(yè)經(jīng)營的條件之一,也是大量農(nóng)戶愿意響應(yīng)農(nóng)協(xié)政治動員的原因。在農(nóng)協(xié)為農(nóng)業(yè)保護(hù)而展開的政治游說中,推動政府的米價保護(hù)是最突出的一個方面。因而日本政治史學(xué)者升味準(zhǔn)之輔認(rèn)為,日本農(nóng)協(xié)“全年的最盛大活動,是規(guī)定米價時進(jìn)行的請愿活動”(升味準(zhǔn)之輔,1997:1212)。
維護(hù)高米價不僅有利于稻作農(nóng)戶,也有利于農(nóng)協(xié)鞏固其政治權(quán)勢。因?yàn)?,農(nóng)協(xié)政治權(quán)勢的根基在于農(nóng)村人口,若任由市場波動調(diào)節(jié)稻米生產(chǎn),當(dāng)出現(xiàn)稻米大量過剩、價格持續(xù)下跌時,低效率、高成本的小微兼業(yè)農(nóng)戶就會退出農(nóng)業(yè)。那樣一來,農(nóng)協(xié)政治動員力所賴以維系的選民基礎(chǔ)會遭侵蝕。這是農(nóng)協(xié)要竭力避免的。因此,當(dāng)20世紀(jì)60年代末日本開始面臨大米過剩時,政府推出并得到農(nóng)協(xié)支持的應(yīng)對之策是對稻作部門實(shí)施“生產(chǎn)調(diào)整”,即憑借財政補(bǔ)貼讓所有稻作農(nóng)戶削減種植面積,轉(zhuǎn)種其他作物,俗稱“減反”。⑧減反政策直接阻礙了日本稻作農(nóng)戶中的優(yōu)勝劣汰,但它對維護(hù)農(nóng)協(xié)的權(quán)力基礎(chǔ)卻意義重大。對此,日本著名評論家山下一仁的看法是:“抬高米價,使高成本、低效率的大米兼業(yè)農(nóng)戶和高齡農(nóng)戶滯留下來,并致稻米農(nóng)業(yè)衰退,反而帶來了農(nóng)協(xié)的進(jìn)一步發(fā)展?!保ㄉ较乱蝗剩?/span>2017:32)與此相關(guān),日本農(nóng)協(xié)還是日本社會中反對農(nóng)業(yè)對外開放的主要政治勢力。本間正義、神門善久(2004:42)認(rèn)為,農(nóng)協(xié)的作用,簡言之,就是努力保護(hù)農(nóng)村中正不斷崩潰的傳統(tǒng)村落結(jié)構(gòu)并維護(hù)農(nóng)村這個首屈一指的票倉??梢哉f,日本農(nóng)協(xié)是日本小微農(nóng)業(yè)的堅定代言者和維護(hù)者。
(二)日本選舉制度的偏向
與此同時,日本的政黨政客與日本鄉(xiāng)村居民之間也有種種割不斷、理還亂的相互依存關(guān)系。
據(jù)升味準(zhǔn)之輔在《日本政治史》一書中介紹,日本諸中央省廳掌控著數(shù)十種乃至數(shù)百種補(bǔ)助金,許多地方自治體要靠政府補(bǔ)助金維持運(yùn)營。地方自治體和利益團(tuán)體與政黨政客共同形成了政府補(bǔ)貼的“請愿體系”。政客們利用這個體系謀求自己的當(dāng)選或晉升,地方自治體和利益團(tuán)體則通過為政客助選以謀取政府資金分配和政策制定上的好處。這樣的利益分配體系在1960年前后成形,并在20世紀(jì)70年代達(dá)于極致。在這樣的利益交換中,日本農(nóng)協(xié)憑借其在鄉(xiāng)村中掌控的巨大組織網(wǎng)絡(luò),擁有著很強(qiáng)的政治影響力,往往能決定政客的命運(yùn)沉浮。如升味準(zhǔn)之輔所指出的:“農(nóng)協(xié)的威力在于四千幾百個基層農(nóng)協(xié)在各自選區(qū)的拉票能力。特別是在農(nóng)村選舉區(qū),農(nóng)協(xié)的日?;顒邮聦?shí)上就是搞選舉運(yùn)動,對當(dāng)選與否具有決定性的影響?!保ㄉ稖?zhǔn)之輔,1997:1135、1209、1213)
使農(nóng)村選民與政黨政客間這種利益依存關(guān)系得以長期維系的重要條件是,日本國會議員名額在城市選區(qū)和鄉(xiāng)村選區(qū)間的分配與日本人口的城鄉(xiāng)分布明顯錯位,人口密度低的鄉(xiāng)村選區(qū)議員名額多,人口密度高的城市選區(qū)議員名額少,從而鄉(xiāng)村選票的政治權(quán)重顯著高于城市選票。差異最大時,鄉(xiāng)村與城市的選票權(quán)重比在參院選舉中超過了6∶1,在眾院選舉中超過了3∶1。1994年日本改革了選舉制度,縮小了鄉(xiāng)村與城市選票的政治權(quán)重比,但差距仍很顯著,在參院選舉中約為5∶1,在眾院選舉中略高于2∶1(本間正義、神門善久,2004:40)。由此導(dǎo)致“僅占就業(yè)人口3.8%的農(nóng)業(yè)人口卻掌握著相當(dāng)于其人數(shù)規(guī)模2—5倍的選票”。而且,城市居民成分繁雜,政治傾向多歧,因而城市選票傾向于分散;而鄉(xiāng)村居民因生活條件和居住環(huán)境的同質(zhì)性強(qiáng),政治態(tài)度易于趨同,因而鄉(xiāng)村選票傾向于集中。所以,對于任何想要勝選的日本政黨來講,“鄉(xiāng)村選區(qū)不僅是個大票倉,而且還是定勝負(fù)的要害票倉”(李明權(quán),2015)。
2007年,日本政府推出了兩項(xiàng)重要的農(nóng)政改革。一項(xiàng)是放棄以往向所有農(nóng)戶發(fā)放生產(chǎn)補(bǔ)貼的做法,改為只向達(dá)到一定經(jīng)營規(guī)模(北海道12公頃以上,其他都道府縣4公頃以上)的經(jīng)營體發(fā)補(bǔ)貼,從而把單個小微農(nóng)戶排除在政府的補(bǔ)貼對象之外。另一項(xiàng)是下放生產(chǎn)調(diào)整的計劃制定權(quán),減少政府(尤其是中央政府)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的直接干預(yù)(田家邦明,2016:183;農(nóng)林水産省,2006:107)。但這項(xiàng)政策弱化了各地農(nóng)戶在生產(chǎn)調(diào)整上的努力,引發(fā)當(dāng)年稻米價格大跌,政府不得不中途停止執(zhí)行這項(xiàng)改革,重掌生產(chǎn)調(diào)整控制權(quán)。這引發(fā)了小微農(nóng)戶和農(nóng)協(xié)方面的廣泛不滿,導(dǎo)致執(zhí)政的自民黨在2007年參議院選舉中敗北,并在2009年大選中下臺,戲劇性地印證了日本政界的一句俗話——“只要怠慢農(nóng)業(yè)票,選舉一定要遭殃”。⑨這表明,日本的政黨政客、農(nóng)政官僚集團(tuán)和農(nóng)協(xié)系統(tǒng),圍繞日本農(nóng)業(yè)政策的制定和貫徹,形成了牢固的利益交換關(guān)系,農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策與該既得利益格局的沖突阻礙了日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的有效貫徹。
(三)日本農(nóng)地管理制度的失靈
第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后,日本通過農(nóng)地改革,形成了地權(quán)高度分散的小農(nóng)生產(chǎn)體系,且1952年頒布的《農(nóng)地法》出于保護(hù)佃耕權(quán)的考慮,對地主的土地權(quán)益嚴(yán)加管制,使出租土地的地主難以在需要時收回土地。這顯著抑制了農(nóng)地所有者出租土地的意愿,妨礙了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和集中。而且,在戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市化的推進(jìn),對農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用的需求不斷增加,引發(fā)農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用的價格持續(xù)攀升。在這種情況下,許多農(nóng)戶雖已不靠農(nóng)地維持生計,卻仍抓住農(nóng)地所有權(quán)待價而沽,為此甚至不惜任其農(nóng)地閑置和荒廢。而在日本,以撂荒方式保有農(nóng)地的成本是每年繳納1000日元的固定資產(chǎn)稅;若進(jìn)入交易,農(nóng)地的價格為一坪(約3.3平方米)7000日元;若轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地,地價就猛增至一坪15萬日元(高強(qiáng)、孔祥智,2013)。這助長了日本農(nóng)村居民持有農(nóng)地的傾向,使農(nóng)地棄耕和撂荒現(xiàn)象難以遏制,還出現(xiàn)了越來越多的“保有土地非農(nóng)戶”。⑩
從表2可見,在1975年至2015年的40年間,保有土地非農(nóng)戶占日本土地所有者總數(shù)的比例從5.2%升至39.6%。同時,保有土地非農(nóng)戶所擁有農(nóng)地中的棄耕地面積比重也呈上升趨勢,從1975年的24.59%升至2015年的48.49%,而有地非農(nóng)戶的戶均棄耕地面積一直明顯高于全體農(nóng)戶。
表2 日本農(nóng)村中的保有土地非農(nóng)戶及其農(nóng)地棄耕
表3的數(shù)據(jù)來自日本農(nóng)林水產(chǎn)省2014年2月就“棄耕地意向和實(shí)況”對日本所有市町村所做的問卷調(diào)查(回收率91.9%),從中可以看出,農(nóng)地所有者已經(jīng)離農(nóng)仍不愿放棄農(nóng)地,以及勞力不足、后繼無人,是兩類最重要的農(nóng)地荒廢原因。
表3 導(dǎo)致農(nóng)地閑置荒廢的主要原因(2014年)
資料來源:農(nóng)林水産省 「荒廃農(nóng)地の現(xiàn)狀と対策について」,平成29年(2017年)7月,http: // www. maff. go. jp/j/ nousin/ tikei/ houkiti/ index.html。
為遏制農(nóng)地棄耕撂荒勢頭,日本從20世紀(jì)60年代末起就開始調(diào)整相關(guān)法律,鼓勵農(nóng)地出租,并設(shè)置法律措施以矯治閑置和荒廢農(nóng)地的土地不當(dāng)利用行為。如1969年制定的《農(nóng)業(yè)振興地域整備法》首次明確,市町村行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有權(quán)干預(yù)對農(nóng)地的不當(dāng)利用行為。1975年修訂該法時又進(jìn)一步規(guī)定,若閑置農(nóng)地的所有者不服從市町村的矯正措施,可由知事裁定就相關(guān)農(nóng)地設(shè)置“特定利用權(quán)”,將不當(dāng)利用農(nóng)地的耕種權(quán)轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。1989年制定的《農(nóng)用地利用增進(jìn)法》和1993年制定的《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》延續(xù)了這些規(guī)定。
但就實(shí)際執(zhí)行情況來看,日本農(nóng)村基層的市町村領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對貫徹這類法律規(guī)定普遍持消極態(tài)度,這方面的法律規(guī)定基本上被束之高閣(緒方賢一,2013:75—103)。之所以如此,主要是因?yàn)槿毡緦?shí)行地方自治,鄉(xiāng)村地區(qū)的市町村領(lǐng)導(dǎo)層由鄉(xiāng)村社區(qū)居民選舉產(chǎn)生,因而鄉(xiāng)村基層自治體很難違背鄉(xiāng)村居民的意愿,厲行國家確保農(nóng)地農(nóng)用的法律規(guī)定。橋本貴義(2009:28)指出,法律規(guī)定原則上農(nóng)村社區(qū)可每五年一次調(diào)整其農(nóng)用地范圍,但很多地方其實(shí)是平均1.5年就調(diào)整一次,且這種調(diào)整主要不是為適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的需要,而是為了將一塊塊農(nóng)地從農(nóng)用地范圍中劃出來,以便于非農(nóng)化轉(zhuǎn)用??梢?,在日本,確保農(nóng)地農(nóng)用的政策執(zhí)行機(jī)制其實(shí)處于嚴(yán)重的機(jī)能障礙狀態(tài)。這也被認(rèn)為是導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策失敗的一個原因。
(四)支撐小微農(nóng)戶的社會意識基礎(chǔ)
日本國土狹窄,多山地,少平原,且人口稠密,其農(nóng)業(yè)發(fā)展長期面臨人多地少、農(nóng)民貧困的壓力,因而保護(hù)小農(nóng)的社會意識源遠(yuǎn)流長,根深蒂固。據(jù)日本農(nóng)政評論家山下一仁的梳理,明治時期,日本農(nóng)政界圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑就有過“大農(nóng)論”和“小農(nóng)論”之爭?!按筠r(nóng)論”主張轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口,推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營,將提高勞動生產(chǎn)率作為農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的重點(diǎn);而“小農(nóng)論”主張維持和保護(hù)以小微農(nóng)戶為主體的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),將提高土地產(chǎn)出率作為農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的重點(diǎn)。當(dāng)時,“小農(nóng)論”占上風(fēng),成為日本農(nóng)政的主流理念。而且,人多地少對土地所有者有利,地主階級普遍擁護(hù)“小農(nóng)論”,凡有利于降低人地比率的政策都遭到地主勢力的反對。
第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后,通過激進(jìn)的農(nóng)地改革,地主階級風(fēng)光不再,但日本農(nóng)協(xié)取代地主階級,繼承了戰(zhàn)前的“小農(nóng)主義”農(nóng)政觀,成為日本社會中維護(hù)小微農(nóng)業(yè)的主力(山下一仁,2017:1—46)。而且,隨著經(jīng)濟(jì)高成長和人均收入提高,高糧價在戰(zhàn)后日本不再成為社會問題,從而日本社會對高成本的小微農(nóng)業(yè)有了更大的容忍度(穐本洋哉,2003:42—43),這就為小農(nóng)保護(hù)論在當(dāng)代日本農(nóng)政中的延續(xù)奠定了有利的社會意識基礎(chǔ)。因此,1961年《農(nóng)業(yè)基本法》草案被付諸立法審議時,日本社會輿論曾發(fā)出過強(qiáng)烈的質(zhì)疑,斥其為“意欲拋棄小微農(nóng)戶的政策”(暉峻衆(zhòng)三,2008:178)。有社會黨議員甚至稱該法案是“從壟斷資本立場出發(fā)的經(jīng)濟(jì)合理主義,公然亮出了斬首貧農(nóng)的取向”(岸康彥,2009:114)。
這樣的社會意識還影響了日本國會議員名額的城鄉(xiāng)分配。如和田淳一郎(1995:58—67)提到,在日本學(xué)界和媒體中有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,城市在經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的各方面都廣泛受益,而人口過疏化的鄉(xiāng)村卻并未同等受益,為此有必要讓鄉(xiāng)村居民享有較大的政治影響力,不應(yīng)該在鄉(xiāng)村和城市間平等分配議員名額。
但不少研究者認(rèn)為,這樣的小農(nóng)保護(hù)論完全脫離日本社會實(shí)際,因?yàn)槿毡驹缫严顺青l(xiāng)差異,日本的農(nóng)民與城市居民相比,無論在經(jīng)濟(jì)上還是政治上都已不居弱勢。如岸康彥(2009:114)就指出:“‘小微農(nóng)’未必就是‘貧農(nóng)’,實(shí)際上,從事‘規(guī)?;?jīng)營’的大農(nóng)戶反倒因農(nóng)產(chǎn)品價格低迷而苦惱?!鄙较乱蝗剩?/span>2017:3)也認(rèn)為:“兼業(yè)農(nóng)戶是小農(nóng),但并非貧農(nóng)?!北鹃g正義、神門善久(2004:42、39)更是明言:“在當(dāng)今的日本經(jīng)濟(jì)中,小微兼業(yè)農(nóng)戶在總體上已享有高于都市工薪階層的收入水平”;“現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)業(yè)干預(yù)一直在做的事情其實(shí)是,不受惠的多數(shù)人(都市消費(fèi)者或納稅人)蒙受犧牲,受惠的少數(shù)人(小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶)受到保護(hù)”。
可見,在目前日本社會中,傳統(tǒng)的小農(nóng)主義農(nóng)政觀早已失去合理性,但它依然影響深遠(yuǎn),是長期支持小農(nóng)保護(hù)農(nóng)政觀的意識形態(tài)土壤。
總之,日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的失敗不是一個純經(jīng)濟(jì)問題,而有其復(fù)雜的社會、歷史淵源。
04 日本農(nóng)業(yè)保護(hù)面臨的國際沖擊
在梳理日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策成效不彰的原因時還有一個方面的因素是必須注意的,這就是戰(zhàn)后日本所處的國際環(huán)境。
盡管戰(zhàn)后日本力圖靠政府干預(yù)守護(hù)國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場,但從結(jié)局來看,日本在農(nóng)業(yè)上只守住了稻米市場。在20世紀(jì)50年代初,日本就對玉米和飼料谷物進(jìn)口實(shí)行了自由化,60年代初對大豆、裸麥、新鮮蔬菜的進(jìn)口實(shí)行了自由化,70年代實(shí)現(xiàn)了水果和豬肉制品的進(jìn)口自由化,90年代實(shí)現(xiàn)了麥類、牛肉、乳制品的進(jìn)口自由化。目前,日本除大米市場外,其他多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品市場幾乎都已失守(暉峻衆(zhòng)三,2008:174)。
日本守不住國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場的基本原因除了日本農(nóng)業(yè)效率低、競爭力弱之外,還與日本經(jīng)濟(jì)的兩個結(jié)構(gòu)性因素有關(guān)。
首先是國外的美國因素。由于戰(zhàn)后日本在政治上和軍事上與美國結(jié)盟,在經(jīng)濟(jì)上高度依賴美國市場,使得美國對日本的國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策擁有了很大的影響力。而美國是世界農(nóng)產(chǎn)品出口大國,美國的盟國都很難拒絕進(jìn)口美國農(nóng)產(chǎn)品。如1953年,美國農(nóng)產(chǎn)品大量過剩,為消除農(nóng)產(chǎn)品積壓,美國將擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口與對外經(jīng)援相結(jié)合,允許受援國將銷售美國農(nóng)產(chǎn)品的收入轉(zhuǎn)作美國對該國的經(jīng)援款。當(dāng)時的日本因此而進(jìn)口了大量美國農(nóng)產(chǎn)品,并不得不為此而削減國內(nèi)在麥類等主糧上的增產(chǎn)計劃。
1952年日本加入國際貨幣基金組織(IMF),1955年日本成為關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)的正式成員,1964年日本加入經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD),日本經(jīng)濟(jì)全面融入了以美國為首的全球貿(mào)易體系。在此過程中,日本的谷物(不含大米)進(jìn)口也逐年增加,谷物自給率也從1955年的88%降至1965年的62%,而耕地利用率和水田復(fù)種指數(shù)則急速下降。
其次是國內(nèi)的工商產(chǎn)業(yè)因素。日本的重化學(xué)工業(yè)以及家用電器、汽車等民用工業(yè)在戰(zhàn)后崛起并擁有了全球競爭力,成為引領(lǐng)戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)成長的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。對這些制造業(yè)來講,對外的貿(mào)易和投資環(huán)境越是自由化,其發(fā)展空間就越大。因而日本經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會,作為日本工商產(chǎn)業(yè)的利益代表,是自由貿(mào)易的堅定鼓吹者,也是日本國內(nèi)支持農(nóng)業(yè)對外開放的主力。
從20世紀(jì)60年代中期起,日本的貿(mào)易收支盈余成為常態(tài),并引發(fā)對外貿(mào)易摩擦。1985年日本的貿(mào)易盈余達(dá)到461億美元,其中對美貿(mào)易盈余占86%。為此,美國通過1985年的“廣場協(xié)議”和1987年的“盧浮宮協(xié)議”施壓日本開放國內(nèi)市場,擴(kuò)大進(jìn)口,以消除貿(mào)易盈余。面對美國的高壓,日本只得讓步。如Mulgan(2015:16)所指出的:美國威脅要報復(fù)日本經(jīng)濟(jì),而日本的回應(yīng)是對美方貿(mào)易需求做出讓步,這已成為一種高度固化的模式。
對日本政府來講,實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)是花錢的事,而推動工商業(yè)外向發(fā)展是賺錢的事。日本政府再重視農(nóng)業(yè)保護(hù),也很難為此而犧牲日本工商業(yè)的對外拓展。這兩者間的矛盾常常成為日本政府平衡貿(mào)易政策需要和農(nóng)業(yè)保護(hù)需要時的棘手難題。如山澤逸平(2015:45—59)指出的,日本謀求與多國建立雙邊的自貿(mào)區(qū)(FTA/EPA)以及更為開放的多邊自由貿(mào)易協(xié)定(TPP),但在這類談判中,日本政府的最大軟肋仍然是其對國內(nèi)稻作部門的保護(hù)。
正是在這一點(diǎn)上,顯露出了戰(zhàn)后日本農(nóng)業(yè)政策中的一個致命缺陷,即日本農(nóng)政當(dāng)局在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的設(shè)計上只注意了提高農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的平衡發(fā)展,沒有注意提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力。當(dāng)大量日本農(nóng)戶靠非農(nóng)兼業(yè)提高收入并實(shí)現(xiàn)脫貧后,日本農(nóng)政當(dāng)局便聽任其農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策處于休克狀態(tài),并迫于外部壓力而開放了國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場,以致日本農(nóng)業(yè)在面對外來農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口沖擊時毫無還手之力。所以日本著名農(nóng)經(jīng)學(xué)者本間正義認(rèn)為:關(guān)于日本農(nóng)業(yè)所面臨的課題,可以舉出很多,如從業(yè)者高齡化及后繼無人、農(nóng)地集中滯后等等,但最基本的問題是,沒有構(gòu)筑起與全球化相契合的農(nóng)業(yè)(本間正義,2018)。
冨田洋三(2012:118)比較了戰(zhàn)后日本在制造業(yè)保護(hù)和農(nóng)業(yè)保護(hù)上的明顯不同:對于制造業(yè),保護(hù)政策的目的在于促進(jìn)“來錢的重化學(xué)工業(yè)品出口”,因而力求通過保護(hù)來提高生產(chǎn)率,強(qiáng)化國際競爭力,一旦這個目的達(dá)到了,就不再需要保護(hù);與此相反,對于農(nóng)業(yè),目的在于保護(hù)小微農(nóng)戶,根本就沒有考慮過強(qiáng)化國際競爭力。並松信久(2018:45)在比較日本和歐盟在農(nóng)業(yè)保護(hù)上的不同做法時指出:在應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品過剩問題上,歐盟是通過政府補(bǔ)貼鼓勵農(nóng)民向外輸出農(nóng)產(chǎn)品,而日本卻通過補(bǔ)貼要求農(nóng)民限產(chǎn)(減反);歐盟的做法為振興歐盟農(nóng)業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn),而“日本的減反政策使日本農(nóng)業(yè)陷于萎縮和弱化是毋庸置疑的了”。
政策上忽視農(nóng)業(yè)國際競爭力的后果不僅是那些被歸入“選擇性縮小”范疇的農(nóng)業(yè)門類在進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的擠壓下苦苦掙扎,而且就是一直受到全力保護(hù)、自給率至今仍在90%以上的稻作部門,也同樣面臨著以從業(yè)者高齡化、后繼乏人、農(nóng)地閑置為標(biāo)志的發(fā)展困境。表4顯示,在日本種植業(yè)中,稻作部門的發(fā)展境況并不比其他部門更好,就高齡化而言還超過了其他部門。2018年,稻作農(nóng)戶占日本全部農(nóng)業(yè)經(jīng)營體的48.4%,日本舉國護(hù)衛(wèi)稻米生產(chǎn)其實(shí)只是維護(hù)了這部分農(nóng)戶的利益,并沒能為日本構(gòu)建起具有國際競爭力的稻作體系。日本農(nóng)政保護(hù)了日本農(nóng)民的利益,卻損害了日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展,可見農(nóng)民利益與農(nóng)業(yè)發(fā)展未必總能協(xié)調(diào)一致。
表4 日本主要種植業(yè)門類的發(fā)展困境(2015年)
注:某種農(nóng)產(chǎn)品的“單一經(jīng)營”戶是指該農(nóng)戶生產(chǎn)這種農(nóng)產(chǎn)品的銷售額占該農(nóng)戶全部銷售額的八成以上。2018年這類農(nóng)戶在日本全部農(nóng)業(yè)經(jīng)營體中的比重將近80%。
05 日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀
對中國農(nóng)業(yè)政策的鏡鑒意義
日本農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀對當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)政策研究有重要的鏡鑒意義,因?yàn)楫?dāng)前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展正面臨著與日本農(nóng)業(yè)相似的難題。
就農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模來看,中國的絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體是小微農(nóng)戶。過小的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模使絕大多數(shù)中國農(nóng)戶無法靠專業(yè)務(wù)農(nóng)維持家庭生計,必須從事非農(nóng)兼業(yè)。這引發(fā)了農(nóng)村青壯年大量離農(nóng),留守農(nóng)村的中老年和女性農(nóng)民成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力,以致有研究者直陳,中國農(nóng)業(yè)面臨“接班人危機(jī)”(韓占兵,2014)。受此影響,中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營在趨于粗放化(彭華等,2014;何小勤,2013),同時農(nóng)地撂荒現(xiàn)象也難以遏制(袁淑寧、高赟,2020)。
由此而來的另一個問題是中國農(nóng)產(chǎn)品(尤其是糧食)的生產(chǎn)成本和價格顯著高于國際市場水平,使我國農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易競爭力不斷弱化。結(jié)果,在國產(chǎn)糧食持續(xù)過剩的情況下,我國的糧食進(jìn)口量卻連年大增(劉澤瑩、韓一軍,2020)。而且,中國農(nóng)產(chǎn)品的價格雖顯著高于國際水平,但中國農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入?yún)s很有限,還常要面臨虧損。為保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,政府每年向農(nóng)民提供了大量的種植補(bǔ)貼,但補(bǔ)貼的實(shí)際效果卻不如人意。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入差以及隨之而來的青壯年勞動力大量離農(nóng),使許多鄉(xiāng)村社區(qū)面臨人口流失、產(chǎn)業(yè)萎縮、村莊衰敗的“空心化”前景,其與農(nóng)民老齡化和農(nóng)業(yè)弱化一起,被并稱為當(dāng)前中國的“新三農(nóng)問題”(項(xiàng)繼權(quán)、周長友,2017)。
所有這些問題幾乎都是日本農(nóng)業(yè)和農(nóng)村自20世紀(jì)70年代起就已遇到了的。因此可以說,當(dāng)前日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展困境可被視為對中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展前景敲響了警鐘,深入研究日本農(nóng)政的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),對于我們認(rèn)清中國農(nóng)業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)有直接的參考價值。在這方面,有兩個關(guān)系尤其值得深思。
第一,農(nóng)民、農(nóng)村的脫貧和發(fā)展與農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的關(guān)系。世界多數(shù)發(fā)達(dá)國家是通過推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營和提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民脫貧的,但日本卻是在農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營進(jìn)展緩慢、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率少有提高的情況下,靠農(nóng)民大范圍的非農(nóng)兼業(yè)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民脫貧。這種做法維護(hù)了日本農(nóng)民的利益,卻阻礙了日本農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)改善和效率提高,對日本農(nóng)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展可謂后患無窮。
第二,農(nóng)業(yè)自立與農(nóng)業(yè)對外開放的關(guān)系。戰(zhàn)后日本力圖靠行政化管制和關(guān)稅保護(hù)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的自立和持續(xù)發(fā)展。這是一種缺乏全球化視角的農(nóng)業(yè)發(fā)展觀,它未意識到,隨著日本經(jīng)濟(jì)的全球化,日本不可能只推動其工商產(chǎn)業(yè)的外向發(fā)展,不開放本國的農(nóng)產(chǎn)品市場。由于這樣的認(rèn)識偏差,日本未能將農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策與培育日本農(nóng)業(yè)的國際競爭力結(jié)合起來,并在本國農(nóng)業(yè)缺乏國際競爭力的情況下對外開放了本國農(nóng)產(chǎn)品市場,致使日本農(nóng)業(yè)喪失了作為產(chǎn)業(yè)的自立基礎(chǔ)。
這兩個問題也是當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展所無法回避的,中國農(nóng)政研究者需冷靜思考中國農(nóng)業(yè)在這兩個問題上的政策定位和基本取向。
(本文是中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目“隱性城鄉(xiāng)分隔對農(nóng)村發(fā)展的影響”的分報告,項(xiàng)目主持人為朱玲學(xué)部委員。蔣中一、金成武、胡懷國、何偉參與研究討論。)
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